Szef PIP ma plan na walkę z patologiami: Będziemy zamieniać umowy cywilnoprawne na etaty

• Chcemy skuteczniej walczyć z patologiami na rynku pracy. Takim narzędziem, mogłaby być możliwość wydania decyzji administracyjnej przez inspektora pracy w sprawie zamiany kontraktu cywilnoprawnego na etat. 
• My jako inspekcja nie chcemy zlikwidowania wszystkich umów cywilnoprawnych, ale chcemy reagować tam, gdzie ich nadużywanie ma charakter patologiczny.  
• Kary, jakie obecnie możemy nakładać w postępowaniu mandatowym, wynoszą od 1 do 2 tys. zł, a średnio jest to 1200 zł. Na drodze sądowej kary wynoszą od 1 tys. zł do 30 tys. zł, ale średnia kara grzywny nałożona przez sąd to 2,6 tys. zł.
• Jest problem z nadużywaniem umów B2B i występuje on od wielu lat. Nakaz przekształcenia umów cywilnoprawnych dotyczyłby również sytuacji, gdy ktoś jest zmuszany do otwierania działalności gospodarczej zamiast zawarcia z nim umowy o pracę.

Monika Krześniak- Sajewicz, Interia: Zapowiedział pan, że Państwowa Inspekcja Pracy chce wzmocnić swoje uprawnienia w dosyć istotny sposób. O jakie konkretnie zmiany pan walczy?

Marcin Stanecki, Główny Inspektor Pracy: - Przede wszystkim chodzi o możliwość przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Od wielu lat mamy problem z nadużywaniem umów o świadczenie usług, przede wszystkim zleceń. ZUS udało się bowiem skutecznie ograniczyć skalę nadużywania umów o dzieło.

- Umowy cywilnoprawne są często wykonywane w takich warunkach, które świadczą o tym, że jest to klasyczne zatrudnienie etatowe. W praktyce na takiej zakamuflowanej umowie zleceniobiorca podlega kierownictwu, są mu wydawane polecenia, ma określone miejsce i czas pracy, musi podpisywać listy obecności, korzysta z narzędzi pracodawcy. Nie decyduje więc sam o tym, kiedy przychodzi do pracy, ile chce pracować, ale ma to wszystko z góry określone i narzucone. 

- Obecnie w takich sytuacjach Państwowa Inspekcja Pracy ma niewystarczające narzędzia prawne, by temu przeciwdziałać. Mamy możliwość skierowania w wystąpieniu wniosku do przedsiębiorcy, pracodawcy, żeby zawarł z tym zleceniobiorcą umowę o pracę. Jest to wniosek o charakterze prośby, a nie nakazu. Inspektor w takiej sytuacji nie może wydać twardego polecenia: "panie przedsiębiorco proszę zmienić umowę", a jedynie używa sformułowania "panie przedsiębiorco, czy mógłby pan zmienić umowę", "czy mogę pana prosić o zmianę". Taki przedsiębiorca może zignorować inspekcję, więc kontrole skazane są góry na porażkę. 

To wszystko, co może zrobić PIP?

- Inspektor może też skierować pozew do sądu pracy i to nawet wbrew woli osoby zainteresowanej. Przykładowo, w sytuacji gdy idzie na kontrolę, widzi, że w sklepie wszystkie pracownice pracują na podstawie zleceń i stwierdza, że mają określone godziny pracy, może nawet wbrew woli i wiedzy tych osób skierować pozew do sądu. Dobrze jednak wiemy, że postępowania przed sądami trwają bardzo długo, więc to jest narzędzie nieefektywne. 

- Po drugie, inspektor pracy nie jest szkolony do tego, żeby toczyć spory sądowe i trudno mu stanąć w szranki z pełnomocnikiem procesowym reprezentującym kontrolowany podmiot, który zna sztuczki procesowe i wie, jak sobie radzić w sądzie. 

- Po trzecie, bardzo często osoby zatrudnione w ten sposób, nawet jeżeli na początkowym etapie wyrażają zainteresowanie, w trakcie procesu się rozmyślają i mówią, że jednak nie chcą mieć umowy o pracę i sądy się do tego przychylają, wskazując, że najważniejsza jest wola stron. Powołują się na swobodę zawierania umów, co nie wynika z Kodeksu pracy, ale z Kodeksu cywilnego, więc sądy przychylają się do takiej cywilistycznej zasady, że najważniejsze jest to, czego chcą strony, nawet jeżeli w tym przypadku ewidentnie spełnione są wszystkie przesłanki charakterystyczne dla stosunku pracy, a nie umowy cywilnej. 

- Obecnie więc inspekcja pracy nie ma skutecznych narzędzi do tego, żeby pomagać ludziom, którzy są wykorzystywani przez to, że nie ma dla nich zbyt wielu ofert pracy i chcąc pracować, muszą zgodzić się na niekorzystne dla nich warunki zatrudnienia. A pamiętajmy, że są miejsca w Polsce, gdzie tej pracy nie ma zbyt wiele, są branże, w których jest o nią trudno, i są też grupy społeczne niechętnie zatrudniane. Dotyczy to na przykład branży gastronomicznej, gdzie dużo młodych osób pracuje na czarno, albo na podstawie umów cywilnoprawnych i w tej branży zatrudnienie się przez młodą osobę na umowie o pracę graniczy z cudem.  

- Biorąc pod uwagę te patologie występujące obecnie na naszym rynku pracy, chcemy mieć odpowiednie narzędzia, by skuteczniej z nimi walczyć. Takim narzędziem, mogłaby być możliwość wydania decyzji administracyjnej przez inspektora pracy w sprawie zamiany kontraktu cywilnoprawnego na etat. Nie byłaby więc to prośba jak obecnie, a decyzja o charakterze władczym, czyli inspekcja nakazuje i przedsiębiorca musi to zrobić. Jeśli nie, przedsiębiorcę będzie czekała egzekucja administracyjna i wysokie kary w celu przymuszenia. Chcielibyśmy mieć możliwość wydawania takich decyzji w formie nakazów przekształcania umów cywilnoprawnych, które są zawarte w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy.

Czy to byłoby tylko na wniosek osoby na umowie cywilnoprawnej, czy w każdej takiej sytuacji, która została ujawniona np. w wyniku kontroli?  

- Chcielibyśmy działać przede wszystkim na podstawie skarg. My jako inspekcja nie chcemy zlikwidowania wszystkich umów cywilnoprawnych, ale chcemy reagować tam, gdzie ich nadużywanie ma charakter patologiczny. Ja jestem zwolennikiem swobody zawierania umów i nie chodzi o to, by zlikwidować wszystkie tego typu umowy.  

- Przykłady nadużywania takich umów widziałem na własne oczy, przeprowadzając czynności kontrolne. Zlecenia były zawierane na rok, na dwa, na próbę i dopiero, jak dana osoba się sprawdziła, to "w nagrodę" dostawała umowę o pracę. Nie chciałbym, żeby w XXI wieku umowa o pracę była nagrodą dla osoby, która wykonuje pracę.  

- Natomiast jeżeli strony rzeczywiście chcą pracować na podstawie umowy zlecenia i nie są to tego zmuszane, to trzeba im pozostawić taką możliwość. Wiele grup chce pracować na kontrakcie cywilnoprawnym, chociażby emeryci i jeśli jest to ich świadoma decyzja, to nie widzę potrzeby ingerowania.

Nadużywanie umów cywilnoprawnych jest widoczne w konkretnych branżach czy właśnie w niektórych grupach społecznych? Wspominał pan o niechęci zatrudniania młodych osób na umowach o pracę...

- Jest duży problem z umowami cywilnoprawnymi dla cudzoziemców, ponieważ bardzo rzadko pracownicy z zagranicy mają w Polsce umowę o pracę. Zazwyczaj są zatrudniani na umowach cywilnoprawnych i nie zawsze są to zlecenia. Osoby wykonujący pracę kurierów w ramach platform cyfrowych nie mają umów zlecenia czy umów świadczenia usług, ale np. umowy na wypożyczenie roweru czy umowy wypożyczenia plecaka.

- Mieliśmy ostatnio w warszawskim oddziale dużą kontrolę, którą koordynowałem i tam jak się okazało, cudzoziemcy pracowali po 12-14 godzin dziennie, przez 6-7 dni w tygodniu i mieszkali w warunkach nieprzystających do standardów XXI wieku. Zdarzają się przypadki, że dostają 3,5 dolara za godzinę pracy.  

Jak to możliwe, skoro ustawowe minimalne stawki za godzinę pracy na umowie cywilnoprawnej są wyższe?  

- Minimalna stawka za godzinę przy umowach cywilnoprawnych jest często obchodzona. W obecnym stanie prawnym wykroczenie stanowi jedynie bezpodstawne obniżenie tej stawki. Formalnie przepisy nie przewidują kary za całkowity brak wypłaty minimalnej stawki godzinowej. Czyli jeśli zatrudnię kogoś na zleceniu i nie wypłacę mu minimalnej stawki godzinowej, to nie popełniam wykroczenia, a jedynie wtedy, gdy bezpodstawnie obniżę mu wypłatę.

- Dodatkowo w umowach zlecenie są stosowane obecnie różnorakie kary umowne np. za spóźnienie, niewspółmierne do przewinienia pracownika. Ze względu na swobodę zawierania umów i kształtowania treści kontraktów cywilnoprawnych inspektorzy pracy nie są w stanie ochronić zleceniobiorcy przed utratą części, a czasem nawet większości wynagrodzenia wskutek zastosowania takich kar. A mam wrażenie, że te kary są wpisywane do kontraktów tylko po to, by zaoszczędzić na wypłacie.  

- Widzimy rosnący problem z łamaniem prawa przy zatrudnianiu obcokrajowców poprzez oferowanie im skrajnie niekorzystnych warunków.  Stajemy się krajem zatrudniającym osoby z różnych krajów, posługujących się różnymi językami. Łącznie jest to już 150 narodowości. Te osoby nie wiedzą, że mają prawo do minimalnej stawki godzinowej, są nieporadne i często wykorzystywane. Chcemy z tym walczyć.

Jak rozumiem zwiększenie kompetencji PIP może być wprowadzone drogą ustawową. Na jakim etapie są prace?

- Ma być powołany specjalny zespół przez marszałka Sejmu Szymona Hołownię (Państwowa Inspekcja Pracy podlega bezpośrednio marszałkowi Sejmu - red.) oraz minister rodziny i pracy Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk, który będzie pracował nad propozycją, którą jako Główny Inspektor Pracy przygotowałem. Jest już gotowy projekt zmian, ale czekamy na uruchomienie zespołu i na skonsultowanie w tym gronie naszych propozycji. Mam nadzieję, że osiągniemy konsensus.

Ale ma pan przynajmniej wstępne deklaracje, że MRPiPS jest otwarte na te propozycje i na zwiększenie kompetencji PIP?

- Zarówno Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej jak i marszałek Sejmu Szymon Hołownia są otwarci na te propozycje i na ten moment mamy w tej sprawie poparcie. Przed nami uzgodnienie konkretów i wejście na ścieżkę legislacyjną.

W najbliższym czasie rząd i Sejm ze zrozumiałych względów będzie się zajmował skutkami powodzi, ale jest jakiś horyzont czasowy, kiedy te zmiany mogą wejść w życie?

- Powódź zmieniła wszystkie plany, nasze też, bo musieliśmy podjąć działania w związku z tą sytuacją. Natomiast w kwestii zwiększenia uprawnień, to myślę, że w horyzoncie 1,5 roku te zmiany mogłyby wejść w życie. Chciałbym, żeby ten projekt był mocno przeanalizowany i by już na wstępie zyskał akceptację pracodawców i pracowników. Dlatego już dziś prowadzę kampanię promującą te rozwiązania, spotykam się z pracodawcami i chce im pokazać, że także z ich punktu widzenia jest więcej plusów niż minusów. 

- Te zmiany mają na celu też doprowadzenie do sytuacji, by była uczciwa konkurencja na rynku, a nie polegająca na tym, że przedsiębiorca, który zna więcej kruczków prawnych na obejście prawa, by w ten sposób obniżyć koszty pracy, ma lepiej niż ten, który jest uczciwy i właściwie traktuje swoich pracowników.

Jest duży opór ze strony przedsiębiorców, pracodawców?

- Nie ukrywam, że widzimy pewien opór ze strony biznesu. Jestem już w końcowej fazie takiego "objazdu" wszystkich organizacji pracodawców, które są reprezentatywne w Radzie Dialogu Społecznego. Rzeczywiście powstaje wiele obaw i wątpliwości, ale słyszę też wiele głosów poparcia dla wzmocnienia Inspekcji Pracy, którymi jestem pozytywnie zaskoczony. Wielu pracodawców deklaruje, że będzie wspierać nasze wysiłki, by zwiększyć liczbę inspektorów pracy, żeby Państwowa Inspekcja Pracy się profesjonalizowała, podoba im się, że chcemy stawiać na edukowanie od strony praktycznej, czyli np. poprzez tłumaczenie, jak zapewnić bezpieczne warunki pracy. Pewne rozwiązania budzą wątpliwości, przede wszystkim chodzi o nakaz przekształcenia umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. 

- To jest główna oś niezgody, ale staram się wytłumaczyć, że my nie chcemy wyrugować wszystkich umów cywilnoprawnych, ale chcemy reagować na sytuacje patologiczne, żeby inspektor mógł skutecznie działać tam, gdzie dochodzi do rażącego obejścia prawa.

Zapowiadał pan też walkę o zmianę wysokości kar, jakie może nakładać inspekcja. Powszechnie wiadomo, że są one bardzo niskie. Jak miałyby się zmienić, by PIP mogła działać skutecznie?

- Kary, jakie możemy nakładać w postępowaniu mandatowym, wynoszą od 1 do 2 tys. zł, a średnio jest to 1200 zł. Na drodze sądowej, a więc już po całej procedurze sądowej, kary wynoszą od 1 tys. zł do 30 tys. zł, ale średnia kara grzywny nałożona przez sąd to 2,6 tys. zł. Wielu inspektorów zgłasza do Głównego Inspektoratu Pracy, że pracodawcy już na wstępie mówią, że zapłacą te 1200 zł mandatu i nie są nawet zainteresowani tym, jakie uchybienia stwierdzono, co robią niezgodnie z prawem i jak to powinno prawidłowo wyglądać. Chcą zapłacić karę i nie zwracać sobie dalej tym głowy. 

- Te kwoty są tak niskie, że nie opłaca się przestrzegać prawa, bo lepiej i łatwiej zapłacić karę i dalej je łamać. Nawet policja drogowa może nakładać wyższe kary niż Państwowa Inspekcja Pracy.

Kiedy to podwyższenie kar jest możliwe?

- Już jest projekt ustawy wprowadzającej unijną dyrektywę o minimalnym wynagrodzeniu, gdzie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przychyliło się do wniosku Głównego Inspektora Pracy i przewidziane są tam podwyższone kary w Kodeksie pracy, od 1,5 tys. do 45 tys. zł. 

- Jednocześnie poprosiłem panią minister Dziemianowicz-Bąk, żeby niezależnie od podniesienia dolnego limitu tych kar, został podniesiony także górny limit kary w postępowaniu mandatowym - z obecnych 2 tys. zł do 5 tys. zł, żeby inspektor mógł nałożyć karę do 5 tys. zł bez postępowania sądowego, a jeżeli mielibyśmy do czynienia z recydywą na gruncie prawa pracy, to żeby w mandacie można było nałożyć karę do 10 tys. zł. To jest moja propozycja, by także w postępowaniu mandatowym była możliwość nakładania wyższych kar niż obecnie.

Czy jest problem z nadużywaniem umów B2B? Czy dużo jest przypadków, kiedy tam gdzie powinna być umowa o pracę jest tzw. samozatrudnienie?

- Jest problem z nadużywaniem umów B2B i występuje on od wielu lat. Nakaz przekształcenia umów cywilnoprawnych dotyczyłby również sytuacji, gdy ktoś jest zmuszany do otwierania działalności gospodarczej zamiast zawarcia z nim umowy o pracę.

- Gdy weszła ustawa ograniczająca handel w niedziele, spotkałem się z sytuacjami, kiedy szedłem w niedzielę na kontrolę i pytam sprzedawczynie obecne w sklepie, na jakiej podstawie pracują, a one odpowiadają, że są wspólnikami spółki z.o.o. i mogą pracować w niedzielę, bo mają udziały w tej spółce. Później okazało się, że każda z nich miała ułamek procenta własności tego sklepu, a cały zabieg był tylko po to, by ominąć ograniczenie pracy na etacie w niedziele w handlu. Chodzi nam o przeciwdziałanie takim patologicznym sytuacjom, a wiele firm korzysta z bardzo dobrych prawników, którzy potrafią doskonale obejść przepisy i to robią.

- Miałem okazję rozmawiać o przekształcaniu umów cywilnoprawnych z bardzo dobrymi prawnikami i muszę przyznać, że dostawałem od nich takie pytania, które uświadomiły mi, że można tworzyć takie konstrukcje prawne, o których nie zdawałem sobie sprawy. Jako inspektor, prawnik i jako osoba, która śledzi zmiany prawne i sytuację na rynku, zostałem zaskoczony tym, jakie można stworzyć konstrukcje prawne pozwalające na obchodzenie przepisów. To pokazuje, że ciągle trwa wyścig o to, czy górą będą przepisy, które tworzymy, by zapewnić ludziom podstawowe prawa, czy podmioty, które chcą osiągać przewagę konkurencyjną opartą na mijaniu prawa i cięciu danin publicznych kosztem pracowników.

Czy w tym kontekście trzeba doprecyzować trzy warunki jakie są w Kodeksie pracy, które są decydujące do uznania, że dana umowa powinna być umową o pracę?

- Tak, nie ma wątpliwości, że Kodeks pracy należy zmienić i potrzebna jest zmiana definicji stosunku pracy. Obecnie jest ona zbyt ogólnikowa i nieprecyzyjna. Mnie się marzy taka definicja, która byłaby jasna, czytelna i zrozumiała zarówno dla pracowników, pracodawców jak i dla inspektorów pracy, bo na tej podstawie trzeba będzie wydawać decyzje o przekształceniu umowy.

- Obecna definicja tylko pozornie wydaje się jasna, a mamy obszerne orzecznictwo Sądu Najwyższego i kilkaset, jeśli nie kilka tysięcy wyroków sądów, stanowiska profesorów prawa pracy, które są bardzo rozbieżne, więc to pokazuje, że potrzebna jest zmiana.

- Chciałbym, żeby ta definicja byłą czymś na wzór definicji z poprzedniej wersji dyrektywy platformowej, czyli byłoby wskazanych 6 czy 7 kluczowych elementów charakterystycznych dla stosunku pracy i spełnienie większości z nich oznaczałoby, że mamy do czynienia z umową o pracę.

Rozmawiała Monika Krześniak-Sajewicz