Ustawa o zmianach w OFE narusza Konstytucję RP

1. Analiza prawna przeprowadzona w ramach niniejszego Raportu w pierwszej kolejności objęła ocenę prawidłowości przebiegu procesu legislacyjnego, w którym przyjęto Ustawę nowelizującą system OFE z 2013 r. Analiza ta prowadzi do wniosku, że ustawa została przyjęta przez Sejm RP z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, co stanowi samoistną przesłankę do postawienia tezy o niezgodności całej Ustawy z poszczególnymi przepisami Konstytucji RP.

2. W dalszym toku analizy wyodrębniono z Ustawy pięć rozwiązań regulacyjnych o podstawowym znaczeniu dla realizacji jej celów, a także o najistotniejszym znaczeniu społecznym i gospodarczym. Regulacje te poddano następnie analizie konstytucyjnej.

3. Ponadto analiza treści Ustawy ujawniła liczne inne wątpliwości dotyczące jej zgodności z Konstytucją RP, a w szczególności zgodności z zasadami prawidłowej legislacji.

W odpowiedzi na przyjętą głosami 232 posłów i 57 senatorów (pełna "czarna lista" nazwisk opublikowana jest na stronie kampanii NieZaglosuje.pl) i podpisaną przez Prezydenta RP ustawę o zmianach w OFE, która doprowadziła do przejęcia przez ZUS ponad połowy oszczędności emerytalnych Polaków zgromadzonych w II filarze, zespół Doradztwa Regulacyjnego Kancelarii DZP przygotował kompleksową ocenę konstytucyjną tej ustawy.

Z raportu wynika jasno, że: ustawę przyjęto przez Sejm RP z naruszeniem przepisów Konstytucji RP. Złamano przy tym prawa posłów do rozpatrzenia projektu, świadomego uczestnictwa w pracach parlamentarnych oraz zgłaszania poprawek.

Stanowi to samoistną przesłankę uznania ustawy w całości za niezgodną z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. wszystkie kluczowe zapisy ustawy naruszają zapisy Konstytucji RP. Ustawa nie mogłaby funkcjonować z ich pominięciem. W związku z tym, zakwestionowanie podstawowych rozstrzygnięć regulacyjnych ustawy uzasadnia wniosek o uznanie ustawy o zmianach w OFE za w całości niezgodną z Konstytucją RP.

Zamawiający oraz autorzy Raportu wyrażają ponadto zgodę na wykorzystanie Raportu w całości lub w części przez każdego, dla kogo może on być źródłem informacji na temat zgodności Ustawy z Konstytucją RP lub - w interesie publicznym - okazać się pomocny w procesie kontroli konstytucyjności Ustawy reformującej system OFE, stanowiąc źródło argumentacji, mającej na celu ochronę standardów konstytucyjnych oraz zasad prawidłowej legislacji w procesie stanowienia prawa.

31 stycznia 2014 r. Prezydent RP, który podpisał się wcześniej pod przejęciem ponad połowy oszczędności emerytalnych Polaków zgromadzonych w II filarze, skierował podpisaną ustawę do Trybunału Konstytucyjnego. Analiza wniosku Prezydenta pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest to wniosek niepełny, niedotykający najbardziej istotnych dla przyszłych emerytów i polskiej gospodarki, zapisów ustawy.

Poza tym, wątpliwości Prezydenta nie wzbudził proces legislacyjny, podczas którego ustawa została błyskawicznie przeforsowana przez parlament, o czym świadczy brak w petitum wniosku odwołania do kwestii formalnych. A przecież zgodność procesów legislacyjnych z zapisami konstytucji powinna być rzeczą niezwykle ważną w państwie prawa.

Pełną ocenę konstytucyjną, w przeciwieństwie do fragmentarycznego wniosku Prezydenta RP, zawiera wspomniany raport, który został udostępniony opinii publicznej, w tym wszystkim podmiotom, które chciałyby wykorzystać raport w procesie kontroli konstytucyjności ustawy o zmianach w OFE.

Autorzy raportu podkreślają, że już sam sposób, w jaki ustawa została przeforsowana przez parlament, stanowi samoistną przesłankę do uznania całości ustawy za niezgodną z Konstytucją RP. Proces legislacyjny naruszał podstawowe prawa posłów.

Dlatego też wydaje się naturalne, że w celu ochrony swoich praw to posłowie powinni zadbać o pełną kontrolę konstytucyjności ustawy - szczególnie w sytuacji, gdy nie dokonał tego Prezydent RP. Poza naruszającym Konstytucję RP sposobem procedowania nad ustawą, autorzy raportu podkreślają szereg zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących kluczowych przepisów ustawy.

Zastrzeżenia te dotyczą m.in.:

- przejęcia przez państwo ponad połowy oszczędności emerytalnych Polaków zgromadzonych w II filarze i związanego z tym umorzenia 51,5 proc. jednostek rozrachunkowych OFE;

- stopniowego przejmowania przez państwo całości oszczędności emerytalnych na 10 lat przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego (tzw. "suwak bezpieczeństwa"), co oznacza, że wypłata emerytury będzie gwarantowana wyłącznie zapisami księgowymi w ZUS;

- pseudodobrowolności, w wyniku której docelowo dochodzi do skierowania przyszłej składki emerytalnej osób ubezpieczonych w OFE i ZUS, tylko do ZUS, chyba że w specjalnym oświadczeniu (w okresie od 1.04 do 31.07) wyrażą oni wolę kierowania składki do obu filarów; istotnej zmiany regulacji dotyczących lokowania aktywów OFE, w tym zakazu inwestowania w obligacje gwarantowane przez Skarb Państwa Polski, jak również innych krajów.

Inwestowanie przez fundusze emerytalne w obligacje tego rodzaju jest powszechnie stosowaną praktyką przez fundusze emerytalne na świecie, które powinny być funduszami zrównoważonymi, a nie, jak narzucił ustawodawca w Polsce, funduszami wysokiego ryzyka; zakazu reklamy OFE, który przy obecnych zapisach uniemożliwia m.in. informowania o istotnych faktach związanych z systemem emerytalnym (np. o tym, że historyczne stopy zwrotu w OFE były wyższe niż waloryzacje w ZUS, jak pokazał Komitet Obywatelski ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego) przy jednoczesnym braku zakazu promocji ZUS przez polityków i samą instytucję.

Tak szerokie zastrzeżenia konstytucyjne wobec kluczowych zapisów ustawy sprawiają, że uzasadniony jest wniosek o uznanie ustawy za w całości niezgodną z Konstytucją RP.

Autorzy raportu podkreślają, że ustawa narusza szereg przepisów i wartości konstytucyjnych.

Są to:

- zasada demokratycznego państwa prawnego; - zasada zaufania obywateli do państwa; - zasada proporcjonalności ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności jednostki;

- zasada prawidłowej legislacji i techniki prawodawczej; - zgodność trybu pracy nad ustawą z zasadą legalizmu zobowiązując organy władzy publicznej do działania jedynie na podstawie i w granicach prawa.

W związku z tym, Trybunał Konstytucyjny powinien w sposób pełny zbadać konstytucyjność przeforsowanej przez rządzących ustawy. Aby tak się stało, potrzebne są kompleksowe, w przeciwieństwie do wniosku Prezydenta RP, wnioski do TK złożone przez uprawnione do tego podmioty (m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich, grupa 50 posłów lub 30 senatorów, organizacje przedsiębiorców i związki zawodowe). Szczególnie, że jak stwierdza jeden z recenzentów raportu kancelarii DZP, konstytucjonalista prof. dr hab. Ryszard Małajny, "nowa ustawa o OFE jest wręcz podręcznikowym przykładem aktu sprzecznego z Konstytucją".

^{* Zespół Doradztwa Regulacyjnego Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, Raport regulacyjny w sprawie oceny zgodności z Konstytucją RP Ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, przygotowany na zlecenie Konfederacji Lewiatan, raport stanowi informację publiczną i może być wykorzystywany w całości lub w części przez podmioty, które chciałyby zbadać konstytucyjność ustawy.}

Konsekwencje nie wejścia w życie rządowych zmian w systemie emerytalnym dla finansów publicznych w 2014 roku

Dyskusja nad systemem emerytalnym w Polsce powinna dotyczyć przede wszystkim bezpieczeństwa wypłat emerytur w przyszłości, tymczasem rząd proponowane przez siebie zmiany uzasadnia złym stanem finansów publicznych. Jest to niespodziewana zmiana, bo jeszcze przed paroma miesiącami w oficjalnych dokumentach1 rządowych przedstawiano optymistyczne prognozy, wskazujące na stopniowe obniżanie w kolejnych latach wielkości długu publicznego i deficytu w relacji do PKB.

Obecnie zaś to właśnie zła sytuacja finansów publicznych stanowi główne uzasadnienie ekspresowego tempa procedowania rządowej ustawy przez parlament.

Negatywne długookresowe skutki forsowanych przez rząd zmian, zarówno dla przyszłych emerytów, jak i perspektyw rozwojowych Polski, były wielokrotnie już omawiane m.in. w raportach KOBE czy FOR2 . Jednocześnie skala i znaczenie potencjalnych, krótkookresowych korzyści dla finansów jest przez rząd wyolbrzymiana.

1. Ryzyko przekroczenia przez państwowy dług publiczny drugiego progu ostrożnościowego (55 proc. PKB) w 2014 roku, nawet bez zmian w OFE, jest niewielkie.

Według "Strategii zarządzania długiem publicznym w latach 2014-2017", którą rząd przyjął we wrześniu 2013 r., bez zmian w OFE państwowy dług publiczny (PDP) na koniec 2014 roku wyniesie 55,5 proc. PKB. Jednak zgodnie z ustawą o finansach publicznych (art. 38a) wielkość długu denominowanego w walutach obcych można ponownie przeliczyć, uwzględniając średnioroczne kursy walut zamiast kursów z końca roku i dodatkowo pomniejszyć wielkość długu o kwotę wolnych środków, służących prefinansowaniu potrzeb pożyczkowych na kolejny rok.

Według szacunków rządu, powinno to obniżyć wielkość państwowego długu publicznego do 55,1 proc. PKB. Biorąc dodatkowo pod uwagę wyraźny wzrost aktywności gospodarczej obserwowany pod koniec 2013 r. i perspektywę jego kontynuacji w 2014 r., ryzyko przekroczenia przez PDP progu 55 proc. PKB jest niewielkie. Może ono być jeszcze dalej ograniczone dzięki prywatyzacji.

2. Nie wejście w życie zmian w systemie emerytalnym 31 stycznia 2014 nie musi oznaczać wzrostu deficytu budżetowego w 2014 roku

Nie wejście w życie zmian w systemie emerytalnym 31 I 2014 roku, zgodnie z rządowym uzasadnieniem projektu ustawy, zwiększyłoby wydatki budżetu państwa o 8,2 mld zł3 . Biorąc pod uwagę prawdopodobnie szybszy od założeń budżetowych wzrost gospodarczy w 2014 roku, a co za tym idzie - wyższe wpływy podatkowe, możliwe będzie sfinansowanie dodatkowych wydatków bez wzrostu deficytu.

Należy też podkreślić, że rząd wciąż ma pole do manewru po stronie wydatków, gdzie działania powinny skupić się na: przeglądzie i ograniczeniu wydatków administracji publicznej (m.in. likwidacja dublujących się instytucji, szersze niż dotychczas wykorzystanie centrów usług wspólnych), przeglądzie wydatków socjalnych (ograniczenie wydatków trafiających do innych, niż najbardziej potrzebujący), przeglądzie preferencji podatkowych (czy poszczególne preferencje rzeczywiście efektywnie realizują cele, dla których były tworzone).

Drugą konsekwencją nie wejścia w życie ustawy 31 I 2014 roku byłyby o 15,4 mld zł4 niższe od planów dochody FUS. Najprostszą metodą sfinansowania powstałej luki jest nieoprocentowana pożyczka od budżetu państwa (pożyczka taka nie zwiększa deficytu budżetu państwa). Nie wejście w życie zmian w systemie emerytalnym 31 I 2014 roku zwiększyłoby potrzeby pożyczkowe budżetu państwa brutto o mniej niż 30 mld zł do ok. 160 mld zł.

Kwota ta zapewne będzie niższa dzięki szybszemu od założonego w budżecie wzrostowi gospodarczemu. W każdym wariancie będzie to mniej niż wynosiły potrzeby pożyczkowe brutto w 2013 roku (166 mld zł) i 2012 (169 mld zł). Pozyskanie tych środków nie będzie stanowić problemu - już na początku grudnia 2013 roku Ministerstwo Finansów zrealizowało 20 proc. potrzeb pożyczkowych na przyszły rok oraz ogłosiło, że planuje zebranie wszystkich potrzebnych środków do lipca 2014 roku.

3. Zmiany w OFE mają tylko niewielki wpływ na wyjście Polski z unijnej procedury nadmiernego deficytu. Ministerstwo Finansów (MF) używając metodologii rachunków narodowych ESA95 znacznie zawyża korzystny wpływ proponowanych zmian w systemie emerytalnym na poziom deficytu sektora finansów publicznych. Według szacunków MF, proponowane zmiany ograniczą ten deficyt w 2014 roku o 1,2 proc. PKB. Należy podkreślić, że we wrześniu 2014 r. dotychczasowa metodologia rachunków narodowych ESA95 zostanie zastąpiona przez nowy system sprawozdawczości ESA2010.

Według niego proponowane zmiany w systemie emerytalnym zmniejszą deficyt sektora finansów publicznych w 2014 roku tylko o 0,5 proc. PKB (szacunki Komisji Europejskiej), czyli o 0,7 proc. PKB mniej niż szacuje MF. Ta różnica wynika z tego, że według ESA2010 przejęcie przez państwo aktywów OFE, któremu towarzyszy przejęcie przez państwo zobowiązań emerytalnych, nie zmniejsza deficytu. Komisja Europejska będzie oceniać postępy Polski w zmniejszaniu deficytu sektora finansów publicznych w 2014 roku na podstawie ESA 2010 i to w oparciu o tę metodologię będą podejmowane decyzje dotyczące zdjęcia z Polski procedury nadmiernego deficytu.

Na skutek wejścia w życie zmian w systemie emerytalnym, Polska może przestać być traktowana jako kraj budujący powszechny, obowiązkowy, prywatny filar kapitałowy (decyzję w tej sprawie podejmuje Eurostat). Jest to istotnie, ponieważ kraje te są objęte specjalną klauzulą Paktu Stabilności i Wzrostu. By wyjść z procedury nadmiernego deficytu, nie muszą one obniżać deficytu poniżej 3 proc. PKB, wystarczy, że obniżą deficyt do wartości zbliżonej do 3 proc. PKB. Jest to obwarowane dodatkowym warunkiem (dług publiczny <60 proc.), który Polska spełnia.

4. Wejście w życie ustawy 31 stycznia 2014 jest jasnym sygnałem, że rząd w Polsce nie musi liczyć się z żadnymi ograniczeniami oraz przyzwoleniem na politykę faktów dokonanych. Dotychczasowy przebieg prac nad ustawą o zmianach w systemie emerytalnym pokazuje, że:

I. rząd nie jest związany własnymi ustawami. W 2011 roku rząd koalicji PO-PSL, obniżając składkę do OFE z 7,3 proc. do 2,3 proc., uchwalił plan jej stopniowego podnoszenia do 3,5 proc. w 2017 roku. II. rząd nie musi liczyć się z jakimikolwiek głosami krytyki. Rząd całkowicie zignorował zarówno krytyczne głosy ekonomistów, jak i prawników. Jedyną reakcją na pytania o konstytucyjność proponowanych zmian było wymuszenie na instytucjach podległych premierowi (Rządowe Centrum Legislacji, Prokuratoria Generalna) wycofania negatywnych opinii. Sam projekt nie uległ żadnym istotnym zmianom.

III. rząd nie musi liczyć się z jakąkolwiek debatą w parlamencie, gdyż fundamentalne zmiany w systemie emerytalnym przeprowadził przez parlament w rekordowym czasie 5 dni.

IV. wpisując do budżetu na 2014 rok skutki jeszcze nie uchwalonej ustawy, rząd próbował wywierać presję na Prezydenta, by ją bezzwłocznie podpisał, choć ani z ekonomicznego, ani z prawnego punktu widzenia pośpiech ten nie ma uzasadnienia. Przeforsowanie przez rząd tak radykalnych i budzących tak wiele wątpliwości zmian w rekordowym czasie niecałych 4 miesięcy, od projektu do wejścia w życie ustawy, może stać się jasnym sygnałem, że Polska jest krajem, gdzie "prawa nie ważą", a rząd w każdej chwili może dowolnie zmieniać reguły gry, nawet w tak fundamentalnych obszarach jak system emerytalny.

Tym bardziej, że proponowane zmiany dotyczą nie kosmetycznych korekt (jak mogłaby sugerować nazwa ustawy: "ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych pokazuje"), a ponad 140 mld zł oszczędności emerytalnych Polaków.

Aleksander Łaszek, Forum Obywatelskiego Rozwoju

Raport opracowano na zamówienie Konfederacji LEWIATAN

Kliknij i pobierz darmowy program PIT 2013