Kary są, zasad nie ma. NIK przyjrzała się jak działają strażnicy miejscy, zaleca zmianę przepisów

•  NIK skontrolowała straże miejskie w pięciu województwach
• Najwięcej kar strażnicy nakładali w Warszawie i Wrocławiu
• Najsurowsza jest straż miejska w Karpaczu (82 proc. mandatów, 18 proc. pouczeń), najłagodniejsza - w Starachowicach (86 proc. pouczeń, 14 proc. mandatów)
• Strażnicy często nikomu nie raportują powodów ukarania mandatem lub poprzestania na upomnieniu
• Średnia wysokość mandatów: od 73 zł (Inowrocław) do 180 zł (Wrocław)
• W skontrolowanych samorządach przedawniły się mandaty warte 13 mln zł (w samej Warszawie - 11 mln zł)
• Wnioski pokontrolne NIK przekazał do MSWiA oraz do Ministerstwa Finansów

- Są takie sytuacje w relacjach strażników miejskich z mieszkańcem, gdy strażnik ma pełną władzę i to bez określonych ram prawa. Jest "Bogiem i carem", który decyduje czy i jak w danej sytuacji mieszkaniec, który zawinił, zostanie ukarany lub tylko pouczony. Te sytuacje są zupełnie nieuregulowane prawnie, inaczej niż w policji, gdzie w wytycznych Komendant Główny określa, kiedy trzeba ukarać, a kiedy wystarczy pouczyć. W rozmowach z naszymi kontrolerami strażnicy przyznawali, że de facto sami określają zasady swojego postępowania w tej kwestii. Straże miejskie nie mają bowiem nad sobą żadnej instytucji nadzorczej i na swoim terenie realizują pewną politykę, która zależy od lokalnego włodarza lub po prostu komendanta straży. Zachowanie funkcjonariuszy w czasie interwencji regulują obecnie procedury wewnętrzne przyjęte w danej jednostce, ale takie procedury ma zaledwie 1/3 skontrolowanych straży. A przecież straż miejska jest częścią instytucji, które powinny prowadzić jednolitą politykę w skali państwa. Jeśli dajemy komuś uprawnienia do karania obywateli, to musi je realizować na jasnych zasadach.

- Kontrolowaliśmy wybrane straże miejskie w pięciu województwach. Najbardziej represyjna okazała się straż miejska w Karpaczu, składająca się zresztą z dwojga funkcjonariuszy - pouczeń było tam 18 proc., większość interwencji kończyła się mandatem. Kto wie, czy mandatami nie są karani turyści, a "swoi" mogą liczyć raczej na pouczenie? Odwrotnie jest w Starachowicach - 86 proc. pouczeń i tylko 14 proc. mandatów, w dodatku łagodnych. Zapewne w obu przypadkach ta "lokalna polityka karna" zależy od podejścia miejscowych władz samorządowych, a bynajmniej nie są one uprawnione do określania takich zasad.

- We wszystkich zbadanych strażach funkcjonariusze w ogóle nie raportują nikomu, dlaczego w danej sytuacji wystawili mandat, a w innej poprzestali na pouczeniu. Strażnik w Kielcach mówił naszym kontrolerom, że picie alkoholu w miejscu publicznym zawsze zasługuje na grzywnę, strażnik w Warszawie - że odstępuje od karania, jeśli sprawca przeprosi i wyrzuci puszkę z piwem do kosza. Jeszcze inaczej jest w Starachowicach - jeśli piłeś alkohol na placu zabaw, dostaniesz mandat, ale jeśli w parku - tylko pouczenie. Jeśli już strażnicy notują powody wymierzenia kary lub odstąpienia od niej, robią to często nieczytelnie, co utrudniło kontrolerom NIK zbadanie dokumentacji. Średnia wysokość mandatów też jest bardzo różna - od 73 zł w Inowrocławiu do 180 zł we Wrocławiu.

- W rozmowach z kontrolerami NIK strażnicy miejscy przyznawali, że ich reakcja na wykroczenie zależy w dużej mierze od zachowania sprawcy. Surowszą karę powodują agresja i złośliwość wobec strażników, lekceważący stosunek do prawa, nieprzyznanie się do winy, nieokazanie skruchy czy odmowa złożenia wyjaśnień. Funkcjonariusze biorą także pod uwagę: stan rodzinny, majątkowy, wiek, niepełnosprawność i wiedzę sprawcy wykroczenia o przepisach prawa. Można odnieść wrażenie, że funkcjonariusz znów bywa "panem władzą", jak w czasach PRL, i wymiar kary zależy od tego, czy uda nam się tego "pana władzę" obłaskawić i udobruchać. Oczywiście, możliwość dostosowania decyzji strażnika o karze do okoliczności może mieć też wymiar pozytywny, ale musi się to odbywać w ramach prawa i być konsekwentne. Bywa, że w gminach wprowadzane są pewne zasady np. za pierwsze wykroczenie - pouczenie, za "recydywę" - mandat, ale nie są one stosowane konsekwentnie. Pamiętajmy, że strażnicy często nie mają odpowiedniej wiedzy prawnej, są rekrutowani w różny sposób, dlatego ciągłe ich szkolenia są po prostu niezbędne. Potrzebna jest też praca mentalna - strażnik ma być sprawiedliwy, a nie uzależniony od własnych poglądów.

- Czym innym jest nakładanie mandatów, a czym innym ich egzekwowanie. Gdy robią to urzędy miejskie, idzie to lepiej, gdy skarbowe - przeciwnie. W trzech z nich w badanym przez nas czasie (2019-2021) nie ściągnięto... ani złotówki. Mandaty nie są wysokie, ale ich suma daje duże kwoty np. w Warszawie nie ściągnięto 11 mln zł. Powody leżą w zasadach organizacji urzędów i podejściu urzędników, a przecież chodzi o środki do budżetów lokalnych. Zapomina się też o wychowawczej funkcji mandatu, która zależy nie tylko od jego nałożenia, ale i egzekucji.

- Mając na uwadze wyniki kontroli, Izba wnioskuje o zmianę niektórych przepisów. Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - o wprowadzenie obowiązku takiego dokumentowania wykroczenia przez straż miejską, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego funkcjonariusz nie wystawił sprawcy mandatu, a jedynie go pouczył oraz o możliwości odwołania od takiej decyzji. Dziś, jeśli straż miejska umorzy postępowanie, nie wiadomo, do kogo się od takiej decyzji odwołać. Do Ministra Finansów wnioskujemy zaś o uproszczenie procedury ściągania mandatów i wprowadzenie takich rozwiązań, by koszty wyegzekwowania grzywny nie były wyższe od samej grzywny.

Rozmawiał Wojciech Szeląg