Łukasz Czernicki, główny ekonomista MF: Mamy komfort, możemy rolować dług

Aleksandra Fandrejewska, Interia: Pana zdaniem nie wolno porównywać sytuacji osoby, która ma długi i kredyty prywatne z polityką publiczną, państwową, polegającą na tym, że możliwe jest zadłużenie. Mógłby pan wytłumaczyć dlaczego?

Łukasz Czernicki, główny ekonomista Ministerstwa Finansów: Jedną z podstawowych funkcji polityki fiskalnej jest prowadzenie jej antycyklicznie. Kiedy następuje spowolnienie gospodarcze spowodowane zawirowaniem w sektorze finansowym - tak jak w 2008 r., czy załamaniem wywołanym przez pandemię - jak w zeszłym roku, to polityka fiskalna powinna wziąć na siebie ciężar stabilizacji. Żadne nowoczesne państwo nie ma tak dużych nadwyżek w budżecie, żeby udźwignąć chociażby wsparcie, które otrzymały firmy i obywatele podczas kryzysu covidowego. Osoby prywatne, czy firmy w trudnych czasach oszczędzają, "zaciskają pasa". Chcą dotrwać do czasu prosperity. Czyli zachowują się inaczej i z innych pobudek niż państwo.

Po to by ludzie mogli wydawać pieniądze państwo musi się zadłużać?

- W kryzysie firmy wstrzymują się z inwestycjami i sektor publiczny inwestuje po to by zatrzymać spowolnienie. Państwo zastępuje sektor prywatny. Gdyby równocześnie oba sektory wstrzymały się z inwestycjami czy z wydatkami konsumpcyjnymi, to mielibyśmy krach gospodarczy. Z takim załamaniem częściowo mieliśmy do czynienia po kryzysie finansowym w 2008 r. Wówczas uważano, że jedną z przyczyn kryzysu jest nadmierny wzrost zadłużenia publicznego. Sektor prywatny się przestraszył i przestał inwestować. Na to nałożyła się filozofia niezadłużania budżetowego. Sektor publiczny próbował ograniczać swoje wydatki, co było absolutnym błędem. Szczególnie kraje południa Europy zapłaciły wysoką cenę, dla nich to była stracona dekada. Dodatkowym problemem było członkostwo tych krajów w strefie euro, bo nie miały możliwości dewaluacji swojej waluty.

Ale zdaje się, że Polska nieźle wyszła z kryzysu w 2008 r.?

- Trochę mieliśmy wtedy szczęścia.

Mam wrażenie, że strumień pieniędzy publicznych, który teraz ma stabilizować równowagę gospodarczą jest przeznaczony na konsumpcję, na wydatki publiczne, a nie na inwestycje.

- Pieniądze, które zostały wydane w ramach tarczy antykryzysowej i finansowej, czy innych programów publicznych, w pierwszej kolejności ograniczyły straty sektora prywatnego. Służyły pobudzeniu konsumpcji, jak i inwestycjom publicznym. Kryzys w zeszłym roku był dynamiczny, szczególnie w pierwszej fazie. Był to moment na to, by pieniądze publiczne wsparły konsumpcję. Tak postąpiono w wielu krajach. W Polsce fale pandemii nakładały się jedna na drugą. Dopiero zaczęliśmy szczepienia przeciw Covid - 19. Kolejne, późniejsze transfery finansowe równolegle wspierały konsumpcję i inwestycje. A w tym roku programy rządowe są już skoncentrowane na inwestycjach publicznych, szczególnie samorządowych. Temu służy program inwestycji strategicznych finansowany przez BGK.

Ale kiedy się popatrzy na skład PKB, to raczej większy jest wkład konsumpcji niż inwestycji?

-  Taka jest specyfika polskiej gospodarki, szczególne po latach 2015 i 2016,w których nastąpiła zmiana w polityce gospodarczej.

Na czym polega zmiana?

- Większość działań i programów gospodarczych przeprowadzonych w ostatnich latach polega na ograniczeniu nierówności dochodowych. Tak działa program 500+, czy wypłata dodatkowych świadczeń dla emerytów i rencistów. Temu też służy wprowadzana właśnie Polskim Ładem obniżka podatków dla mniej zarabiających. Polski Ład jest elementem nowej polityki gospodarczej.

Myślałam, że powie pan o interwencjonizmie państwowym i o wpływie państwa na przedsiębiorstwa. Choć to pojęcia za "starej" ekonomii, pozwoli pan, że je użyję.

- Jeśli zastanowimy się nad filozofią gospodarczą, którą kieruje się rząd, to też nastąpiła jej zmiana po 2015r. Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju była inspirowana nową ekonomią strukturalną, czyli sposobem argumentacji prof. Justin Yifu Lin, który kiedyś był głównym ekonomistą Banku Światowego. Nowa ekonomia strukturalna jest odpowiedzią na neoklasyczny model, w którym państwo wycofało się z gospodarki. Przełamanie tego neoliberalnego trendu najpierw nastąpiło w sektorze finansowym po kryzysie w 2008r. Później taka refleksja dotyczyła sposobu angażowania się państwa w gospodarkę. Z inspiracji tych przemyśleń powstała właśnie Strategia, w której opisano nowy sposób zaangażowania się państwa. Państwo powinno identyfikować mega trendy i wspierać, a nawet czasami inicjować pewne zmiany w gospodarce, co nie oznacza oczywiście tego, że powinno, jak w socjalizmie, wyznaczać wielkość produkcji towarów. Takim mega trendem jest na przykład elektromobilność.  I państwo może próbować stymulować produkcję w poszczególnych obszarach: ściągać odpowiednie inwestycje zagraniczne, które dają nowe miejsca pracy i generują know-how. Takie spojrzenie to jest zmiana jakościowa w polskiej polityce gospodarczej. Pandemia i jej konsekwencje wywołały potrzebę kolejnego kroku. Przestawiono wajchę w obszarze polityki fiskalnej. Po kryzysie w 2008r. państwo było pasywne, wycofało się. Istniało przekonanie, że państwo musi stworzyć miejsce dla inwestycji prywatnych. Te nie "odbiły", bo brakowało popytu. Teraz państwo jest aktywne, realizuje aktywną politykę fiskalną. Dzięki temu szybko wychodzimy z kryzysu. To nie oznacza, że nie powinniśmy ograniczać publicznych wydatków antykryzysowych, ale nie przewidujemy silnego zacieśnienia fiskalnego, by nie zdławić ożywienia gospodarczego. To jest lekcja po kryzysie sprzed ponad dekady.

Bez względu na to czy mówimy o zadłużeniu prywatnym czy o publicznym, to w pewnym momencie dług trzeba spłacać.

- Tu też mamy podstawową różnicę, która polega na tym, że państwo może rolować swój dług.

Czyli państwo nie musi spłacać?

- W dużym uproszczeniu można  tak powiedzieć, choć brzmi to kontrowersyjnie i trzeba ten mechanizm wyjaśnić. Gdy prześledzimy naszą najnowszą historię gospodarczą to dług w wartościach absolutnych cały czas rośnie. Najważniejsze jest jednak to by zwracać uwagę na wzrost relacji zadłużenia do wartości PKB, czyli wydolności gospodarki oraz kosztu obsługi długu. Osoba prywatna, która zadłuża się pod hipotekę, spłaca kredyt latami. Jeśli wszystko będzie dobrze to w wieku dojrzałym nie ma już długu. Tak się nie dzieje jednak w gospodarce rynkowej. Na stabilność finansów publicznych wpływa właśnie wzrost relacji długu do wielkości gospodarki, ale przede wszystkim koszty obsługi zadłużenia. I mieliśmy takie momenty na początku lat dwutysięcznych, kiedy mocno szarpnęliśmy za cugle, szczególnie w polityce monetarnej, ale temu zacieśnieniu towarzyszyło wysokie bezrobocie. Gospodarka wyhamowała, a dług cały czas rósł w relacji do PKB. Kluczem do udanej polityki gospodarczej polegającej na zwiększaniu wydatków jest poszukanie dodatkowych dochodów. Zaś wzrost PKB jest mniej więcej wyznacznikiem tego na co możemy sobie pozwolić.

- Po roku 2015 znacząco zwiększyliśmy transfery społeczne. Równolegle dochody podatkowe zwiększały się także przez uszczelnienie podatku VAT. Udało nam się dług w relacji do PKB szybko obniżyć, bo od 2016 do 2019 roku zmniejszył się o 8,6 proc.

- Jeżeli wzrost PKB jest dynamiczny, to teoretycznie jest moment, kiedy powinniśmy dług tak antycyklicznie trochę ograniczać, ale jednocześnie jeśli wzrost PKB jest dynamiczny, to wyrastanie z długu jest naturalnym procesem i nawet bez większego zacieśniania polityki fiskalnej. Jeśli mówimy o dodatkowych wydatkach, które zwiększają moce produkcyjne gospodarki, warto w takich przypadkach nawet w potencjalnie dobrych czasach ograniczyć tempo redukcji długu.

Jeśli nagle z przyczyn, na które nie mamy wpływu np. pandemii, czy innej katastrofy, nastąpi załamanie na kilka lat, a nie na rok? Jakie mogą być konsekwencje?

- Zdarzają się niewypłacalności państw, chyba najlepszym przykładem jest Argentyna, która w ciągu kilkudziesięciu lat kilka razy ogłosiła niewypłacalność. Ale nawet w tak trudnej sytuacji ważne jest to w jakiej walucie się zadłużamy. Jeśli porównany to do zadłużenia prywatnego, to w tej kwestii istnieje podobieństwo. Jeżeli ktoś zadłuża się w walucie obcej, w której nie zarabia, to mocno może odczuć zawirowania wynikające z osłabienia swojej lub wzmocnienia tamtej waluty. Państwo, które ma dużo długu w obcej walucie jest bardziej podatne na kryzysy niewypłacalności niż to, które ma zadłużenie w krajowej walucie, którą emituje. I Polska jest krajem, w którym dług zagraniczny sektora publicznego jest niski. To jest zasada, którą wpisaliśmy w strategię zarządzania długiem i staramy się ograniczać procentowy udział zadłużenia w obcych walutach. Obecnie dług w obcych walutach jest poniżej 25 proc. W najbliższych latach chcemy nie przekraczać tego poziomu. Jeżeli nastąpi silniejsze zawirowanie w gospodarce światowej, mieliśmy przykład pandemii, to państwo, które ma większość długu w krajowej walucie, może zwrócić się po pomoc do banku centralnego. Tak się wydarzyło w Polsce. Bank centralny pomagał, częściowo kupował na rynku wtórnym papiery emitowane przez Skarb Państwa.

W języku potocznym nazywa się to "drukowaniem pieniędzy". To nie jest tak, że to działanie banku nie ma konsekwencji dla realnej gospodarki, nie podlega ocenie.

- Banki centralne nawet bez kryzysu kupowały obligacje skarbowe i tak zwiększała się ilość pieniądza, a naturalną konsekwencją była inflacja. I pewnie pani teraz nawiąże do współczesnej inflacji. Inflacja - jak twierdzi NBP - jest obecnie w główniej mierze wywołana czynnikami niezależnymi od banku centralnego, poziom cen rośnie przez problemy w łańcuchach dostaw, czy dynamiczny wzrost cen surowców.

Jakie są konsekwencje rolowania długu przez państwo?

- Dopóki państwo jest na tyle wiarygodne, że inwestorzy chcą mu pożyczać pieniądze, to rolowanie długu nie jest problemem. Ważne jest natomiast liczenie kosztów obsługi tego długu. I co ważne dla obecnej sytuacji - choć zadłużenie w trakcie pandemii wzrosło o kilkanaście punktów procentowych to koszty obsługi są niskie. Oczywiście to łączy się z tym, jakie mamy stopy procentowe, bo one wyznaczają koszt pieniądza i ten przekłada się później na koszt naszych obligacji. Jesteśmy cały czas w dość komfortowej sytuacji i przewidujemy, że w perspektywie kilku lat koszty obsługi długu będą się zmniejszać i będą poniżej 1 proc. PKB.

Martwi pana osłabienie krajowej waluty?

- Mamy zasadę w Ministerstwie Finansów, że nie rozmawiamy o stopach procentowych, o kursie walutowym ani nie komentujemy działań Narodowego Banku Polskiego ze względu na to, żeby nie naruszyć jego niezależności.

OK, to inaczej: czy mamy już ten moment, w którym możemy przyznać, że ceny rosną nie tylko z przyczyn zewnętrznych, ale także wewnętrznych?

-  Nie rozstrzygamy tego w MF, nie komentujemy informacji NBP. W MF inflację traktujemy jako wartość wyjściową dla opracowywania prognoz gospodarczych i dochodów budżetowych.

Jeśli obecna polityka fiskalna jest polityką antycykliczną,to nastąpi taki moment, w którym zadłużenie będzie się jednak zmniejszało?

- W relacji do PKB będzie się zmniejszało już od przyszłego roku. W strategii zarządzania długiem zakładamy, że w ciągu kilku lat dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w tym roku wyniesie ok 57 proc. w relacji do PKB, a w roku 2025 będziemy gdzieś w okolicach 52,9 proc.

Jakie są zagrożenia dla takiej perspektywy?

- Pozytywnym ryzykiem dla tego scenariusza jest transfer środków w ramach   Krajowego Planu Odbudowy. Napłynięcie unijnych pieniędzy przyspieszy zmniejszanie się długu. A ryzyka negatywne? Musiałoby się coś niedobrego wydarzyć w gospodarce światowej. Na przykład to, że nasi partnerzy handlowi w ciągu najbliższych lat będą się wolniej rozwijać niż zakładają to prognozy. Nie wydaje mi się, by się miało wydarzyć coś dramatycznego z dzisiejszej perspektywy. Gospodarka światowa mimo wszystko silnie po pandemii odbiła.

Rozmawiała Aleksandra Fandrejewska