Mateusz Szczurek: Czas przywrócić znaczenie tego, czym jest budżet

Bartosz Bednarz, Interia: Dostał pan propozycję kandydowania do Rady Polityki Pieniężnej nowej kadencji?

Mateusz Szczurek, b. minister finansów: - Nie dostałem. W 2016 r. byłem oficjalnym kandydatem do RPP, ale teraz nie prowadzę podobnych rozmów.

Historia lubi się powtarzać. Nieoficjalnie jest pan wskazywany jako jeden z potencjalnych kandydatów.

- W tej chwili mam trzy dosyć absorbujące prace: na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, pełnoetatową w Europejskim Banku Odbudowy i Rozwoju i do tego jestem członkiem Europejskiej Rady Fiskalnej, gdzie kadencja kończy mi się, druga i ostatnia, w październiku przyszłego roku. Mam co robić.

Ale gdyby pojawiła się taka propozycja, rozważyłby ją pan?

- Oczywiście. To jest sprawa interesująca o tyle, że od zawodowej strony śledziłem ten proces od samego początku, od pierwszego wyboru w 1998 r. Rady Polityki Pieniężnej. Znam członków wszystkich kadencji, bo w taki czy inny sposób z nimi współpracowałem czy to dawniej jako główny ekonomista banku (ING Banku Śląskiego - red), czy w Ministerstwie Finansów (w latach 2013-2015 - red.). Temat jest mi bardzo bliski.

Kiedy inflacja odpuści?

- Jeśli pyta pan, kiedy będzie niższa niż w listopadzie czy grudniu, to myślę że pod koniec I kw. 2022 r.

Będziemy jednak wciąż jeszcze daleko od celu NBP.

- Najkrócej można zdefiniować problem inflacyjny w Polsce jako kombinację czynników, które odpuszczą niechybnie, z czynnikami, które są trwalsze, związane ze stanem koniunktury i które pewnie zostaną z nami dłużej. Co więcej z każdym miesiącem inflacji, która utrzymuje się na bardzo podwyższonym poziomie, dochodzą nowe elementy, o których zdążyliśmy już zapomnieć i które opisujemy jako weterańskie wspomnienia z lat 90. i początku XXI w. To chociażby mechanizmy indeksacyjne, z których wyleczyliśmy się przez okres niskiej inflacji z ostatnich lat. Ale to obecnie wraca.

Spirala cenowo-płacowa nakręca się?

- Niewątpliwie w większym stopniu niż ma to miejsce w wielu krajach europejskich, gdzie inflacja też jest podwyższona, ale jest bardziej krótkotrwała i bardziej podażowa. I to stawia przed - głównie RPP - ciekawe wyzwanie.

- Ostatnie lata pokazywały i nie brakowało takich głosów, że wyzwanie bardzo niskiej inflacji czy też deflacji jest konceptualnie trudniejsze dla polityki pieniężnej. Przede wszystkim dlatego, że stóp proc. głęboko poniżej zera nie da się obniżyć - zawsze mamy gotówkę, która jest oprocentowana na poziomie zero. Z problemem wysokiej inflacji zmagamy się na świecie w różnych odsłonach od dekad i wiadomo, co z tym trzeba robić. Ale nie są to zmagania bezkosztowe. Im dłużej inflacja będzie się utrwalać i pozostawać na podwyższonym poziomie, tym koszty obniżenia jej do normalnego poziomu będą wyższe.

Wzrost bezrobocia?

- Tak.

Nie da się obniżać inflacji nie wpływając na rynek pracy? 

- Zależy z jakich powodów ta inflacja rośnie, ale utrwalony wzrost cen bezkosztowo obniżyć jest bardzo trudno.

A gdyby NBP oddziaływał na inflację poprzez kanał kursowy, poprzez umocnienie złotego?

- To też nie odbywa się bez kosztów. Dobrze wybrzmiało to w retoryce prezesa (Adama - red.) Glapińskiego z ostatnich lat, czy w ogóle w podejściu NBP do kursu, jeśli chodzi o potencjalne okresy niskiej wartości złotego. Nawiasem mówiąc to jest pewien przywilej kraju z własną walutą i kraju, w którym mechanizmy indeksacyjne, walutowe nie są silnie zakorzenione. Dolaryzacja czy euroizacja polskiej gospodarki nie jest duża, a to oznacza, że mocniejszy lub słabszy kurs walutowy może być czynnikiem wpływającym dosyć istotnie na koniunkturę, a nie tylko na inflację.

Ryzyko, że gospodarka zostanie zbytnio schłodzona przez zacieśnianie polityki pieniężnej i zbyt wysokie stopy proc., rośnie?

- Patrząc na stan rynku pracy i to, gdzie znajduje się polska gospodarka - nie tutaj szukałbym największych zagrożeń dla spowolnienia gospodarczego. Jeszcze nie teraz. To nie są poziomy stóp proc., które kazałyby wieszczyć szybką recesję z powodu dramatycznego ograniczenia dostępności kredytu, dochodów rozporządzalnych Polaków i zdolności rodzimych firm do inwestowania.

Gdzie te problemy dla polskiej gospodarki w takim razie są?

- Niewątpliwie jest to pozostająca niepewność co do losów pandemii - czy nie znajdziemy się w sytuacji, gdy kolejna mutacja będzie prowadzić do dużej liczby zakażeń i wzrostu śmiertelności. Wysokie ceny energii są też czynnikiem, który wpływa zarówno na siłę nabywczą konsumentów, jak i na zyskowność niektórych branż - to też jest zagrożenie. Ostatni element to porwane łańcuchy dostaw. Polska gospodarka przez swoje zróżnicowanie broni się przed tego typu wstrząsami lepiej niż słowacka czy czeska. Nie jest łatwo uderzyć w systemowy sposób w naszą gospodarkę, pogrążyć zatrudnienie i dochody konsumentów. Ale nie można nie zauważać tego ryzyka.

W Polsce inflacja może być bardziej uciążliwa niż w innych krajach UE?

- Duże znaczenie ma stan koniunktury, który w Polsce jest powyżej średniej europejskiej. I to jest czynnik, który jednak wpływa na ryzyko nadganiania płac i przekładanie się tego na trwałość inflacji.

Walka z inflacją zajmie lata?

- Tradycyjne szacunki tego jak szybko działają impulsy polityki pieniężnej, w tym podwyżki stóp proc. na inflację, wskazują na okres około półtoraroczny. To pokazuje, kiedy można oczekiwać efektów podwyżek, które w tej chwili obserwujemy, ale przecież te podwyżki się raczej jeszcze nie skończyły.

Do końca 2023 r. - jak mówi prezes Glapiński - powinniśmy zejść do przedziału celu inflacyjnego NBP?

- Do tego dochodzi ta warstwa podażowa, która ufam, że jest krótkoterminowa. Inflacja będzie niższa w połowie przyszłego roku, ale pozostanie cały czas podwyższona. Sądzę że do końca 2023 r. na pewno.

Rząd powinien coś dorzucić od siebie w walce z inflacją?

- To jest niełatwy temat. Moim zdaniem pewien podział obowiązków, jeśli chodzi o instytucje państwa, wpływające na politykę gospodarczą, powinien być. I tak jak nie jestem wielkim fanem koncentrowania polityki pieniężnej na zmianach klimatu, o czym się też ostatnio mówi; tak samo, polityka rządu powinna zostawić główną część działania po stronie banku centralnego. Tu pojawia się pytanie: Jak rozegrać kwestie osłonowe, jak chronić przed drożyzną gospodarstwa domowe o niskich dochodach?

Mamy tarczę antyinflacyjną.

- Jednym rozwiązaniem są obniżki podatków na te produkty, które ostatnio podrożały. Nie uważam tego za dobry pomysł.

Dlaczego?

- Dlatego, że kłóci się to z innymi ważnymi elementami polityki, za które odpowiedzialny jest rząd, np. związanymi z transformacją energetyczną. Jeżeli przy okazji walki z inflacją rozmontujemy cały system zachęt do energooszczędności w gospodarstwach domowych, do przesiadania się na mniej emisyjne i mniej trujące powietrze wokół nas źródła ogrzewania - to nie jest dobre. Kończymy wtedy z taką sytuacją jak mamy dziś - paliwem do ogrzewania domów o najmniejszym koszcie akcyzowym jest węgiel. Coś tu jest nie tak. Z tego punktu widzenia lepsze są już transfery gotówkowe do gospodarstw domowych o niższych dochodach, bo tych efektów ubocznych mają mniej.

I tu pojawia się kolejne pytanie: Czy tarcza inflacyjna przypadkiem nie napędzi inflacji?

- Tak, być może, ale to jest kwestia koordynacji z polityką pieniężną i kwestia tego jak definiujemy priorytety i co jesteśmy gotowi porzucić, popsuć w ramach chronienia słabszych w obliczu wzrostu cen. Główny ciężar walki z inflacją spoczywa jednak na NBP.

Czyli wyraźnie rozgraniczony policy mix.

- Paradoksalnie wczesny okres covidu, początek 2020 r. był bardzo łatwy pod względem decyzji, co do polityki gospodarczej. Mieliśmy do czynienia ze strategiczną komplementarnością tego, co robiły banki centralne i rządy. Banki centralne chroniły gospodarkę przed deflacją w 2020 r. rękami rządów. Jedynie rządy mogły wydawać w tym okresie. Nie mogli tego robić konsumenci, bo nie wychodzili z domu ani firmy którym zakazywano wręcz działalności. Zmiana stóp proc., o ile już nie były one poniżej zera, niewiele by tu pomogła. Więc banki centralne posługiwały się wydatkami rządów dla stabilizowania cen, a rządy oczywiście nie protestowały. Rządom europejskim wsparcie banków centralnych pozwalało chronić gospodarkę w okresie, kiedy dostęp do finansowania mógł być dla niektórych utrudniony. Załamanie, jednodniowe na szczęście, na rynku obligacji włoskich na początku pandemii, pokazywało, że ten dostęp do finansowania przez rządy nie był pewny. Nawet w Europie. To był miodowy okres, jeśli chodzi o łatwość polityki gospodarczej, kiedy rządy i banki centralne współpracowały ręka w rękę.

Miodowy okres się szybko skończył.

- Działaniem po stronie banków centralnych w postaci podwyżek stóp proc., są nie na rękę rządom zadłużonym dziś o wiele bardziej dzisiaj niż w 2009 r. Pytanie, kto zaczyna, kto pierwszy zacieśnia politykę czy budżety rządowe czy banki centralne. To o czym wspomniałem o tarczach osłonowych dla osób o niższych dochodach, nie oznacza, że w obecnej sytuacji gospodarczej, polityka fiskalna powinna być luźniejsza. Wręcz odwrotnie. Stan koniunktury raczej powinien zachęcać do ograniczenia deficytu, liczonego poprawnie oczywiście.

Tadeusz Kościński, minister finansów mówi, że to nie jest czas na zacieśnianie fiskalne.

- Nie zgadzam się z tym. Jeśli spojrzymy na poziom długu publicznego, przeciętnie w UE, to mamy do czynienia z efektem zapadki. W dużych kryzysach jak w 2020 r., jak w wielkim kryzysie z lat 2008-2009, później w europejskiej jego odsłonie w latach 2011-2012, mamy do czynienia ze skokowym wzrostem długu, który nigdy nie jest odwracany. Ta zapadka postępuje: dług rośnie, rośnie i rośnie. Oczywiście, ktoś może powiedzieć, że koszty długu są niższe. To prawda, ale ten proces nie może trwać w nieskończoność. Systemowi reguł fiskalnych, temu jak prowadzona jest polityka fiskalna w UE, można między innymi zarzucić to, że nie przeciwdziałają wystarczająco nadmiernemu optymizmowi w dobrych gospodarczo czasach. Dla niektórych rządów koniunktura niemal nigdy nie jest wystarczająco dobra dla odzyskiwania przestrzeni fiskalnej. Kiedy czasy są złe - to wydajemy więcej. I dobrze. Ale przychodzą czasy dobre, a myślenie rządów jest takie, że mogą być jeszcze lepsze. Ponownie dochodzimy do wniosku, że nie jest to czas na zacieśnianie. Dlaczego to ma znaczenie? Właśnie dlatego, że przychodzą momenty, kiedy ta politykę zaciskania pasa wymuszona będzie - jak w Grecji czy Hiszpanii - przez rynki i ograniczony dostęp do finansowania. Chodzi o to, żeby nie miało coś takiego miejsca, kiedy kolejny kryzys przyjdzie.

W Polsce finanse publiczne straciły swoją przejrzystość?

- Oczywiście, że tak i ten proces zaciemniania obrazu finansów publicznych, wyrywania bardzo dużych elementów wydatków publicznych spoza kontroli parlamentarnej postępuje. Oczywiście można argumentować, że w "wojennej gospodarce" 2020 r. trzeba było część wydatków sprawniej wydawać przez BGK czy PFR, ale gospodarka kryzysowa nie powinna być z nami już na zawsze. Czas najwyższy z powrotem przywrócić znaczenie tego czym jest budżet.

Tym bardziej, że charakter tych wydatków to nie tylko te ponoszone na walkę z pandemią.

- Co więcej, po to jest debata parlamentarna na temat wykonania budżetu państwa, aby ta analiza wydatków w demokratyczny sposób była czyniona. Jest to coraz mniej możliwe także z powodu zwiększenia znaczenia tzw. niewygasów, czyli tego, że wydatki budżetu np. 2020 r. można realizować do listopada 2021 r. A dyskusja nad wykonaniem budżetu państwa za poprzedni rok jest w lipcu. Jak można dyskutować nad wykonaniem budżetu, gdy jeszcze się on nie zamknął? To są złe trendy. W demokracji zupełnie wolnej ręki dla rządu, jeśli chodzi o wydatki publicznie być nie może, bo jak inaczej ocenić rządzących.

Rząd mówi: jest metodologia unijna liczenia deficytu całego sektora finansów publicznych, która uwzględnia te wydatki poza budżetem. A MF dodaje, że kondycja finansów państwa jest dobra.

- Czy finanse publiczne są w kryzysie - oczywiście, że nie. Nie mamy problemu z finansowaniem bieżących potrzeb czy z rolowaniem długu, który zapada. Nie mamy tego w Polsce i ufam, że jesteśmy od tego daleko. Zauważmy, że na poziom długu do PKB wpływ mają zarówno wydatki (bieżący deficyt budżetowy) jak i to, co dzieje się z realną wartością wstecznego długu. Pod tym względem podatek inflacyjny jest niezwykle istotny. To co ma znaczenie - to nominalny wzrost PKB. Czyli im wyższa inflacja tym dawny dług mniej waży. Ale nie jest to proces bezkosztowy, co widzimy w każdym sklepie i na każdym rachunku.

- Niebezpieczne jest w takiej sytuacji oparcie średniookresowych planów, szacunków stabilności długu, wypłacalności państwa, na sytuacji zupełnie nadzwyczajnej z jaką mamy do czynienia w 2021 r., gdy wzrost podwyższany jest automatycznie tym, co się działo w 2020 r., a inflacja jest już prawie na poziomie 8 proc. To nie jest sytuacja, do której chcielibyśmy się przyzwyczajać. A wracając do przejrzystości, o której mówiliśmy: nie wiemy czy rząd wydaje pieniądze rozsądnie, czy efekty są zgodne z oczekiwania, czy te oczekiwania są w ogóle formułowane. System finansów publicznych w demokracji to coś więcej niż tylko wskaźniki makroekonomiczne.

Powinniśmy się obawiać powrotu do reguły wydatkowej w 2023 r.?

- To jest ciekawa sprawa. Jeszcze pod koniec 2015 r., nowy rząd bardzo szybko technicznie zmodyfikował regułę wydatkową, zapisując, że inflacja, którą bierze się przy obliczaniu limitu wydatków, nie jest rzeczywistą, bieżącą inflacją albo inflacją z poprzedniego roku, ale jest automatycznie celem NBP (2,5 proc. - red.).

Co to oznacza w dzisiejszych warunkach?

- Tyle, że jeśli mamy do czynienia z bardzo niską inflacją albo deflacją, to wydatki publiczne mogą rosnąć więcej. Wspaniale się to sprawdziło w 2016 r. Ale ten kij ma dwa końce. Oznacza to również, że wydatki publiczne na 2022 r. mogą rosnąć zgodnie z potencjalnym wzrostem gospodarczym powiększonym o inflację, ale na poziomie 2,5 proc. a nie powiększoną o korekty błędów z 2021 roku prawdziwą prognozą za 2022.. Nagle zmodyfikowana w 2015 roku reguła wydatkowa staje się bardziej restrykcyjna. Właśnie dyskutowaliśmy o tym, na ile rząd może wspierać NBP w wypełnianiu jego celu i stabilizowaniu cen - obecne podejście wynikające reguły wydatkowej opartej o sztywny cel NBP a nie prognozę to robi. Wydajemy realnie więcej, kiedy mamy do czynienia z deflacją, mniej, gdy inflacja jest nadmierna. Obawiam się i obym się mylił, że ta klątwa zapadki znów się uaktywni. Wydajemy więcej w deflacji, ale kiedy pojawia się inflacja, wtedy zapominamy o tej logice, którą próbowano przypisywać do zmiany zasad reguły wydatkowej w 2015 r. Oby nie okazało się, że to jednak bieżąca inflacja będzie podstawą do szacowania limitu wydatków na 2022 r.

Prognozy, które mamy pod ręką wskazują, że polska gospodarka będzie hamować. EBOR szacuje 4,9 proc. wzrostu PKB na ten rok i 4,8 proc. na 2022 r. Agencja Fitch rysuje bardziej wyraźną linię trendu z 6,4 proc. w 2021 r. do 3,5 w 2023 r.

- Rok 2021 był wyjątkowy. Nadganianie wzrostu r/r jest niemal automatyczne - pod tym względem nie dziwi wysoka dynamika w tym roku, a jednocześnie trudno oczekiwać tak świetnych wyników w następnych 2-3 latach.

Najlepsze gospodarczo mamy już za sobą? Demografia będzie nam mocno ciążyć.

- Dla Polaków najważniejszy jest wzrost gospodarczy w przeliczeniu na mieszkańca, dochód na mieszkańca. I to, że wzrost gospodarczy spada z powodu mniejszej liczby Polaków niekoniecznie musi być utrapieniem dla obywateli. Jeżeli będziemy zarabiać coraz więcej, każdy z nas z osobna i przeciętnie, to będziemy mogli mówić o sukcesie, nawet jeśli statystyki wzrostu gospodarczego ogółem będą gorsze. Liczba Polaków i nominalny wzrost PKB nie są przecież wyznacznikiem szczęścia narodu i obywateli. Brak rąk do pracy jest kłopotliwym sformułowaniem. Wolę nie mieć rąk do pracy niż mieć podwyższone bezrobocie. Oczywiście dla poszczególnych firm, sektorów może to być poważny problem, wręcz egzystencjalny. Może to też oznaczać, że struktura polskiej gospodarki będzie się bardzo zmieniała.

Czy to źle?

- Jeżeli chcemy być bardziej majętni, chcemy przeganiać poziomem dochodu na głowę naszych sąsiadów z Zachodu, to Polacy muszą pracować w firmach i sektorach, które są bardziej wydajne. Zatrudniają te firmy, które na to stać - to będzie zmieniać strukturę gospodarki. Oczywiście, jeśli następuje to zbyt szybko, proces może być zbyt destrukcyjny i nieść ogromne koszty. Migracja może być mechanizmem łagodzącym te wstrząsy, ale z punktu widzenia wzrostu dochodów na głowę nie obawiałbym się zmian tego rodzaju. Inna rzecz, że starzenie się społeczeństwa oznacza koszty dla sektora finansów publicznych, wyższe wydatki na zdrowie i to, że system emerytalny czeka weryfikacja. Z jednej strony, jeśli spojrzymy na raporty KE o tym, ile będzie kosztowało poszczególne kraje starzenie się społeczeństwa, nasz system emerytalny nie wygląda wcale tak źle. Po warunkiem, że ten system emerytalny się nie zmieni. Widać to wyraźnie w decyzjach o 13. i 14. emeryturach, w trudności dyskusji - również za moich czasów - dotyczących indeksacji emerytur. Proces zwiększania emerytury minimalnej przyczyni się do utracenia zależności w której emerytura odzwierciedla to, ile na nią oszczędzaliśmy. To będzie wyzwanie dla finansów publicznych i wypłacalności polskiego rządu.

Kierując resortem finansów, przygotowywał pan cały system jednolitego pliku kontrolnego do wdrożenia. Dzisiaj widzimy, że ten mechanizm zadziałał.

- Bardzo się cieszę, że ściągalność podatków jest wyższa, dlatego że luka VAT to nie jest jakiś teoretyczny koncept. Nie chodzi przecież tylko o dochody podatkowe, ale również o uczciwość konkurencji pomiędzy firmami, które działają zgodnie z przepisami, a tymi, żyjącymi z oszukiwania państwa. Bez dobrze funkcjonującego systemu podatkowego takiej uczciwości konkurencji nigdy nie będzie.

Polska 2050 odgrzewa temat jednolitej daniny. To odpowiedni czas, by - mając na uwadze wprowadzony Polski Ład - wracać do dyskusji o takiej reformie?

- Sądzę że tak. To był projekt, którego czuję się autorem, i który był rozwijany roboczo także w MF po moim odejściu. Zaletą jego była pewna prostota i logika, która jest potrzebna w systemie podatków dochodowych. Poziom skomplikowania podatków dochodowych jest dziś w strasznym stanie. Zmiany zarysowane w projekcie jednolitej daniny jest więc potrzebna zarówno z punktu widzenia sprawiedliwości systemu podatkowego jak i jego logiki i prostoty.

Bartosz Bednarz 

Biznes INTERIA.PL na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze