Kontrakt małżeński z wadą

Samorządy chętnie podejmują współpracę z prywatnymi przedsiębiorcami, ale na podstawie ogólnych regulacji z zakresu prawa cywilnego. Tymczasem ta forma współpracy prywatnych firm ze sferą publiczną mogłaby okazać się szczególnie przydatna przy przygotowaniach do Euro 2012 oraz przy pozyskiwaniu dofinansowania z UE.

Wspólne inwestycje samorządu terytorialnego i prywatnych firm można połączyć z wykorzystaniem funduszy europejskich. Dzięki formule PPP samorząd może także zaoszczędzić sporo środków własnych, które potem wykorzysta przy realizacji projektów unijnych. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) oznacza współpracę pomiędzy jednostkami administracji rządowej i samorządowej (administracji publicznej) a podmiotami prywatnymi w sferach zazwyczaj kontrolowanych przez administrację, np. gospodarka komunalna i obsługa społeczno-socjalna.

- Ustawa z 2005 r., pozwalająca na łączenie kapitału prywatnego i publicznego, miała być lekarstwem na brak kapitału, który dręczył polskie samorządy i nie pozwalał im na realizację przedsięwzięć infrastrukturalnych - przypomina Artur Woźniak, wiceprezes Agencji Wspierania Inicjatyw Lokalnych (AWIL SA).

Fatalny klimat

Jednak głównym mankamentem dotychczasowych regulacji były zbyt duże wymagania na etapie przygotowania partnerstwa. Konieczność opracowania szczegółowych i kosztownych analiz sprawiała, że dla mniejszych projektów PPP przestawało być opłacalne. - Przy małych i średnich inwestycjach realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego powinny zostać złagodzone ustawowe wymogi w zakresie obligatoryjnych analiz, jakie muszą przeprowadzać gminy - apelował wielokrotnie prof. Michał Kulesza. Obecnie mają one obowiązek analizowania ryzyka związanego z daną inwestycją czy jej opłacalności. Wydłuża to prace nad projektem i zwiększa koszty po stronie gminy (analizy sporządzają firmy audytorskie).

- Na podstawie ustawy z 2005 r. nie została podpisana żadna umowa, bo nie było aktów wykonawczych - mówi Janusz Piechociński, wiceszef sejmowej komisji infrastruktury. Poseł wskazuje na dwa powody, dlaczego ustawa jest martwa: brak aktów wykonawczych i niekorzystny klimat wokół PPP. Przez ostatnie dwa lata nie było dobrej atmosfery dla kontaktów prywatno-państwowych, otaczała je aura podejrzeń o nieuczciwość i korupcję. Urzędnik, który miał przekazać działkę na inwestycję dla inwestora prywatnego obawiał się, czy jego konkurent nie zgłosi prokuraturze, że transakcję przeprowadzono na złych warunkach. Na fatalny klimat polityczny zwracają uwagę wszyscy, którzy mówią o PPP. Nie bez przyczyny - politycy poprzedniej koalicji określali tę formę współpracy jako partnerstwo patologiczne.

Artur Woźniak, wiceprezes AWIL SA, także zwraca uwagę, że akty wykonawcze do ustawy ukazały się dopiero pod koniec lipca 2006 r. Na tym nie koniec prawnych przeszkód. W kwestii ogłoszenia przetargu ustawa o PPP odsyła do ustawy o zamówieniach publicznych. Ta zaś mówi, że aby ogłosić przetarg, konieczny jest odpowiedni formularz, który wydaje prezes RM. Tymczasem premier nie wydał tego formularza.

- Jak do tej pory u nas PPP nie zadziałało. Nie ma dobrego wzorca, który moglibyśmy zaadoptować do naszych warunków. Nie ma jednoznacznych przepisów wykonawczych, więc trudno podpisać umowę - mówi Henryk Antczak, skarbnik Mławy, w woj. mazowieckiem. - Według opinii ekspertów, umowa o PPP powinna być bardzo precyzyjna i dość obszerna, według wzorów angielskich powinna liczyć nawet 350 stron, zawierać około 140 punktów - dodaje Antczak. Prywatni przedsiębiorcy zwracali się do burmistrza Mławy z projektem dotyczącym zagospodarowania obszaru wokół Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji - chodziło o wybudowanie boiska ze sztuczną trawą, aby późną jesienią i wczesną wiosną miejscowa drużyna nie trenowała w błocie. Umowa nie doszła do skutku - ze względu na brak precyzyjnych uregulowań. Podobny los spotkał inną propozycję prywatnego przedsiębiorcy, który kupił budynek administracyjny zbankrutowanego zakładu i proponował miastu wspólna adaptację biurowca i wybudowanie lokali komunalnych. - W ten projekt też nie weszliśmy - mówi Henryk Antczak.

- Nie ma u nas dużego zainteresowanie ze strony przedsiębiorców wspólnymi przedsięwzięciami. Prowadzimy tylko szpital i mamy trochę inwestycji szkolnych. W drogach inwestycje są niewielkie, nie mamy w powiecie dróg szybkiego ruchu, a prywatni przedsiębiorcy musieliby czerpać kiedyś zyski - dodaje Witold Saracyn, wicestarosta pułtuski.

Jak kontrakt małżeński

Na zarzut samorządowców, że ustawa o PPP jest skomplikowana i wymaga zbyt szczegółowych zapisów Artur Woźniak ripostuje: - Nie uznaję tego rozwiązania za wadę. Każda umowa, obojętnie czy zawarta na podstawie kodeksu cywilnego czy ustawy o zamówieniach publicznych, daje szerokie pole do współpracy. Ale to pole musi zostać dokładnie określone. PPP trwa nierzadko 30-40 lat, to taki kontrakt małżeński, który musi przewidywać wszelkie wydarzenia, jakie mogą zaistnieć w przyszłości, np. bankructwo partnera czy nadzwyczajne sytuacje, które mogą wpłynąć na przyszłą współpracę. Dlatego umowy cywilne czy o PPP muszą być obszerne. Gdyby pewne sytuacje pozostały nieuregulowane, mogłoby to stać się podstawą unieważnienia takiej umowy, strona publiczna mogłaby zostać oskarżona o niedopilnowanie interesu publicznego.

Latem ub.r. mówiło się o nowelizacji ustawy z 2005 r. - Taka była zapowiedź poprzedniego rządu, ale nie została zrealizowana. Teraz dwa resorty - gospodarki i infrastruktury - sygnalizują daleko zaawansowane prace. Spodziewamy się, że te projekty trafią w pierwszej połowie roku do Sejmu - mówi poseł Janusz Piechociński.

Minister Grabarczyk na spotkaniu z sejmową komisją infrastruktury zapewniał, że będzie nowa ustawa. Wiceminister infrastruktury Andrzej Panasiuk obiecywał, że konkretne propozycje legislacyjne zdefiniowane przez ministerstwo będą racjonalizować procedury przetargowe, uproszczą proces wyboru partnera prywatnego do realizacji zadań publicznych, a także wyeliminują ingerencję administracji publicznej. - Jest gotowa nowelizacja ustawy o PPP, która upraszcza procedury i analizy, jakie spoczywają na samorządach. Te analizy nie są zupełnie wyłączone, bo trudno sobie wyobrazić ich brak, samorząd musi przeliczyć każdy ze sposobów realizacji, żeby zdecydować się na bardziej tani, bardziej efektywny i lepszy dla finansów publicznych - wyjaśnia Artur Woźniak. Według Ministerstwa Gospodarki nowe przepisy pozwolą na zawarcie umów o wartości 4-5 mld zł rocznie. Dzięki temu z finansów publicznych zostanie zaoszczędzone 400 mln zł, co da około 10 proc. oszczędności budżetowych.

A Czesi potrafią?

Dlaczego PPP udaje się wszędzie, tylko nie u nas? Odpowiedzi dostarcza analiza doświadczeń kilku krajów europejskich. W Wielkiej Brytanii, Niemczech, Austrii czy Holandii stworzono specjalne instytucje, najczęściej rządowo-prywatne, które zajęły się przełożeniem ogólnej idei na konkretne rozwiązania dostosowane do lokalnej specyfiki. Zazwyczaj zespół ekspertów pomaga sektorowi publicznemu w zakresie strategii i analiz rynku. Wspomaga go na każdym etapie, od konceptualizacji, poprzez obsługę prawną i realizację inwestycji. Na kongresie pracodawców (luty 2008 r.) PKPP Lewiatan, wraz z innymi organizacjami, zadeklarowała gotowość współpracy z rządem w tym zakresie. Pracodawcy postulowali: stwórzmy wspólne, polskie centrum PPP. Zanim takie centrum powstanie warto spojrzeć przez miedzę i zobaczyć jak z PPP radzą sobie nasi południowi sąsiedzi. W 2004 r. powołano w Czechach Centrum PPP będące spółką, której jedynym udziałowcem jest czeskie Ministerstwo Finansów. Centrum świadczy nieodpłatne usługi wyłącznie dla sektora publicznego. Przy wdrażaniu projektów PPP Centrum jest wspierane przez grupę menedżerów - ekspertów w dziedzinie doradztwa finansowego i prawnego. Wśród najważniejszych projektów, jakie prowadzi czeskie Centrum, wymienić trzeba:

budowę 30 km drogi Tábor - Bosilec i następnie utrzymanie drogi, czas umowy 30 lat, wartość 367 mln euro; budowę i utrzymanie linii kolejowej Praga - Kladno; 30-40 lat, 465-560 mln euro; kompleks sportu i rekreacji Ponava koło Brna na obszarze 315 ha, 67 mln euro; modernizację, utrzymanie i zagospodarowanie części szpitala w Pardubicach, 77 mln euro, czas umowy 30 lat.

Jak widać, inwestycje PPP udają się tam, gdzie się w nie inwestuje. W Polsce o PPP jak dotąd tylko się mówi. Poprzedni rząd zrobił sporo, aby pomiędzy instytucjami publicznymi i sektorem prywatnym rósł mur nieufności i to pomimo ewidentnie ogromnych potrzeb sektora publicznego w zakresie inwestycji. Autostrady, drogi, szkoły, szpitale, infrastruktura miejska, metro - to wszystko mogłoby i może być budowane w ramach PPP.

i Brytyjczycy też

Minął właśnie rok, odkąd Polsce (i Ukrainie) przyznano organizację piłkarskich mistrzostw Europy w 2012 r. PPP świetnie się sprawdziło, gdy w 2004 r. rozgrywki organizowała Portugalia.

- PPP doskonale nadaje się do realizacji dróg stadionów, przedsięwzięć turystycznych, hotelarskich i konferencyjnych. To tylko kwestia woli władzy publicznej i warunków, jakie zaproponuje kapitałowi prywatnemu. Bo ten ostatni musi mieć gwarancję, że zainwestowany kapitał zostanie zwrócony i osiągnięty zostanie zysk - mówi Artur Woźniak. Podczas gdy urzędnicy w Polsce wciąż jeszcze z dystansem podchodzą do tej formy współpracy, w Wielkiej Brytanii nawet 20 proc. inwestycji infrastrukturalnych realizuje się w modelu PPP. Partnerem jest zarówno państwo, jak i samorząd. Na Wyspach w ramach PPP rocznie realizowane są inwestycje za około 40- 50 mld funtów rocznie. Tyle środków wprowadzane jest co roku do gospodarki. Trzeba stworzyć polski model PPP, wykorzystując w tym celu doświadczenia z zagranicy. A wynika z nich, że dla rozwoju PPP, niezależnie od dobrych regulacji, potrzebne są dobry klimat dla współpracy obu sektorów i determinacja, a także instytucja, która przygotuje i upowszechni standardy postępowania i procedury, wzorce dobrych praktyk.

Przedsiębiorcy twierdzą, że nie wystarczy sama zmiana przepisów. Trzeba jeszcze zmienić mentalność urzędników, którzy po prostu boją się współpracować z prywatnymi partnerami. Dobrym pomysłem byłoby przygotowanie jednego dużego projektu przez administrację centralną. Rząd wysłałby w ten sposób sygnał, że inwestycje w modelu PPP są możliwe do przeprowadzenia. Ekonomicznych i społecznych korzyści PPP nie sposób przecenić. Przede wszystkim angażuje się prywatne środki inwestycyjne w zaspokajanie tej części potrzeb publicznych, na które państwo nie ma pieniędzy. Ponadto inwestycje w ramach PPP są na ogół prowadzone szybciej i taniej niż inwestycje sektora publicznego. Dziś, przy braku spójnych przepisów, samorządowcy wolą nie podejmować ryzyka i korzystają z rozwiązań proponowanych przez kodeks cywilny. Wieloletnie umowy cywilno-prawne wiążą podmioty publiczne i partnerów prywatnych np. w sektorze wodno-kanalizacyjnym, utylizacji odpadów, a ostatnio w budownictwie komunalnym dla gmin. - Aby PPP działało, potrzebne jest dobre prawo i dobry klimat - podsumowuje poseł Janusz Piechociński.

Małgorzata Barwicka