Naruszona zasada równości

Zadaniem TK było rozstrzygnięcie w sprawie zgodności art. 160 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie uznaje za odmowę przyznania odszkodowania nie wydanie decyzji w ściśle określonym ustawą terminie od dnia wniesienia żądania przez stronę z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 zdanie 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji. Rozprawa została odroczona do dnia 21 października 2008 roku.

Skarga konstytucyjna powstała na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych o przejściu na własność Państwa w 1963 r. prowadzonego przez nich przedsiębiorstwa. W tej sprawie zwrócili się w 1995 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz do Ministra Gospodarki. Skarżący otrzymali odmowę wypłaty odszkodowania w postaci pisma, które nie miało formy decyzji administracyjnej. Wówczas odwołali się do sądu okręgowego o zasądzenie odszkodowania. Powództwo zostało oddalone, ponieważ zdaniem sądu pismo otrzymane przez skarżących nie miało formy decyzji administracyjnej. Z powodu takiej samej przyczyny sąd apelacyjny oddalił apelację. Następnie, po rozpoznaniu kasacji Sąd Najwyższy uchylił oba wyroki i odrzucił pozew. Sąd uznał, że warunkiem koniecznym otwarcia drogi sądowej o odszkodowanie od Skarbu Państwa jest wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Niewydanie decyzji należy traktować jako bezczynność organu, którą strony mogą zaskarżyć w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strony mogą zwrócić się do sądu o przyznanie odszkodowania.

Według skarżących tak sformułowana procedura, której podstawą jest kwestionowany przez nich przepis art. 160 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę równości, zasadę prawa do sądu i rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz prawo do rzetelnego procesu sądowego. Skarżący zarzucili, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania od Skarbu Państwa nie może trwać bez ograniczeń, a termin załatwienia sprawy nie powinien być uzależniony od wyłącznej woli organu administracyjnego. Ustawodawca powinien tak skonstruować przepisy, aby organ załatwiający sprawę nie miał dowolności w zakresie trwania postępowania administracyjnego. Ponadto w opinii skarżących konieczność wyczerpania trybu postępowania administracyjnego w przypadku bezczynności organu powoduje zbędną zwłokę w postępowaniu i opóźnia możliwość dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym.

W wyroku z 21 października Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 160 § 5 w związku z art. 160 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do czasu jego uchylenia z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim nie traktuje bezczynności organu administracji publicznej jako przesłanki dopuszczalności sądowego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zakwestionowane przez skarżących przepisy k.p.a. zostały uchylone z dniem 1 września 2004 r., lecz na mocy przepisów przejściowych mogą być nadal stosowane do stanów prawnych powstałych przed dniem ich uchylenia.

Skarżący zarzucali, że art. 160 § 4 k.p.a. naruszał prawo do sądu, bowiem opóźniał termin, w jakim strona mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa. Trybunał wskazał, że polski system prawny zna procedury, które przed skierowaniem sprawy na drogę sądową przed sądem powszechnym wymagają wyczerpania trybu administracyjnego. Ideą wprowadzenia takiej konstrukcji w art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego było to, aby sprawę odszkodowania przysługującego od Skarbu Państwa załatwiał przede wszystkim organ administracyjny. Za takim rozwiązaniem przemawiały zarówno względy merytoryczne jak i praktyczne. Wprowadzenie trybu administracyjnego postępowania odszkodowawczego tworzyło szansę prostszego załatwienia sprawy poszkodowanego bez konieczności wchodzenia na drogę procesu cywilnego. Postępowanie sądowe w sprawie odszkodowania nie było obligatoryjne, ale przewidziane na wypadek, gdy strona była niezadowolona z rozstrzygnięcia organu administracji. Tak skonstruowana procedura mogła przyczyniać się do szybszego uzyskania przez stronę odszkodowania od Skarbu Państwa, co służyło realizacji prawa przewidzianego w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje wynagrodzenie szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej. Z tychże względów Trybunał uznał, że zakwestionowane przez skarżących przepisy nie naruszają prawa do sądu ani nie powodują nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu.

Zaskarżone przepisy są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje zasadę równości wobec prawa. Skarżący porównywali kwestionowane przepisy z trybem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przewidzianym w art. 261 § 5 ordynacji podatkowej. Stosownie do tego ostatniego przepisu (również już nieobowiązującego) po trwającej dwa miesiące bezczynności organu administracyjnego strony mogły wystąpić bezpośrednio z powództwem do sądu powszechnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 160 § 5 w związku z art. 160 § 4 k.p.a. odnosi się jednakowo do wszystkich podmiotów ubiegających się o odszkodowanie od Skarbu Państwa na podstawie k.p.a., zatem nie występuje różnicowanie poszczególnych kategorii podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji. Odmienności występują natomiast przy porównaniu rozwiązań prawnych zawartych w dwóch różnych ustawach. Porównując przepisy art. 160 k.p.a. i art. 261 ordynacji podatkowej nie można jednak mówić o zróżnicowaniu podmiotów według jakichś stałych istotnych cech, gdyż cechy te mają charakter czysto sytuacyjny. Trybunał podkreślił, że za odmiennym uregulowaniem ordynacji podatkowej w porównaniu z k.p.a. mogły przemawiać racje, które doprowadziły ustawodawcę do odrębnego unormowania postępowania w sprawach podatkowych. W ocenie Trybunału, nie można powoływać się na postępowanie o szczególnym charakterze i na tej podstawie czynić zarzut niekonstytucyjności w stosunku do przepisu normującego postępowanie ogólne. Trybunał podkreślił również, że dla zarzutu niezgodności z Konstytucją nie jest wystarczające samo porównywanie ustaw między sobą lecz ocena poszczególnych rozwiązań ustawowych w świetle standardów konstytucyjnych. Z tych względów Trybunał orzekł, że kwestionowane przez skarżących przepisy nie naruszają zasady równości wobec prawa.