Reklama

Analiza Interii. Slalom polskiego długu pomiędzy regułami

Polski dług publiczny przekroczy w tym roku 60 proc. PKB, a w 2021 roku sięgnie 64,1 proc. PKB, czyli ponad 1,51 bln zł. Ale potem będzie spadał - twierdzi Ministerstwo Finansów. Znacznie niższy w relacji do PKB będzie dług państwowy. To jeden z powodów, dla którego ekonomiści mówią - polskie finanse publiczne tracą przejrzystość.

Ministerstwo Finansów opublikowało "Strategię zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2021-2024". Podano w niej, że państwowy dług publiczny (ten liczony jest według polskiej definicji) w 2020 r. wzrośnie do 50,4 proc. PKB, a w 2021 roku - do 52,7 proc. PKB. W kolejnych latach relacja długu państwowego do PKB będzie spadała, w 2024 r. zmniejszy się on do 48,1 proc. PKB.

Reklama

Wzrost długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (liczonego według definicji  Unii Europejskiej) będzie znacznie większy. W roku 2020 wyniesie dług ten osiągnie 61,9 proc. PKB, a rok później - 64,1 proc. PKB. Przypomnijmy, że w 2019 roku było to 46 proc. PKB, a więc będziemy mieli wzrost o ponad 18 punktów procentowych PKB w dwa lata. Potem dług ten także ma spadać, ale poniżej 60 proc. PKB zejdzie dopiero w 2024 roku.

Z czego wynika tak szybki wzrost długu instytucji rządowych i samorządowych?

Z wyłączenia poza polską definicję długu Banku Gospodarstwa Krajowego oraz Polskiego Funduszu Rozwoju, które finansują tarcze antykryzysowe. Po co nastąpiło takie wyłączenie? Aby ominąć krajowe progi długu, nakazujące wraz z jego wzrostem zacieśnienie dyscypliny budżetowej, a w końcu także zapisany w konstytucji próg 60 proc. długu do PKB (wg polskiej metodologii), którego rządowi nie wolno przekroczyć.

"W horyzoncie strategii utrzyma się zwiększona różnica pomiędzy państwowym długiem publicznym i długiem instytucji rządowych i samorządowych (...) z 2,4 proc. PKB przed pandemią do ok. 11,4 proc. PKB w 2024 roku" - napisał w komentarzu do rządowej "Strategii" główny ekonomista banku ING Banku Rafał Benecki.

Ministerstwo Finansów wyjaśnia: "Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60 proc. wartości rocznego PKB". Tylko, żeby tę zasadę utrzymać, trzeba ją ominąć. Polski dług państwowy i publiczny rozpoczyna slalom pomiędzy regułami.

Zdaniem Dariusza Filara, emerytowanego profesora Uniwersytetu Gdańskiego i byłego członka Rady Polityki Pieniężnej takie "wyłączenie" długu z kategorii "państwowy dług publiczny" jest jednym z powodów, dla których polskie finanse publiczne tracą przejrzystość. Okazuje się jednak, ze nie jest to powód jedyny.

- Mam obawę i są do niej podstawy, że jeśli nie jest zachowana transparentność, jeśli pewne wydatki są ukrywane, to wiarygodności finansów publicznych szkodzi. Moim zdaniem takie zjawisko następuje w tej chwili w Polsce - powiedział Dariusz Filar podczas zdalnej dyskusji w ramach "Kwadransa z Europejskim Kongresem Finansowym".

To nie tylko polska specjalność

Ogłoszona przez Ministerstwo Finansów strategia dotycząca długu jest pierwszym dokumentem od wybuchu pandemii, który ujawnia nowe prognozy polskiego zadłużenia wynikające z zastosowanych do tej pory programów wsparcia gospodarki dotkniętej kryzysem spowodowanym pandemią. Ale też odnosi się do wcześniej przyjętych reguł budżetowych i do powodów oraz sposobów ich rozluźnienia.

Przypomnijmy, że rozluźnianie reguł to nie wyłącznie polska specjalność, ale efekt wielkiego kryzysu spowodowanego pandemią. Chodzi jednak o to, żeby reguły rozluźniać zgodnie z regułami, a nie żywiołowo. Komisja Europejska uruchomiła tzw. ogólną klauzulę wyjścia, przewidzianą zresztą w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Umożliwia ona państwom Unii czasowe odejście od zaleceń Rady Ecofin dotyczących średniookresowego celu budżetowego.

Zalecenia te zostały wprowadzone po poprzednim kryzysie. Zobowiązywały do utrzymania dyscypliny fiskalnej, przewidywały procedurę nadmiernego deficytu, wprowadzały konkretnie zapisane liczbowo reguły fiskalne. Ale - obecna klauzula wyjścia nie zawiesza unijnych reguł, ani też nie wyklucza procedury nadmiernego deficytu. Umożliwia jednak zwiększenie wydatków na walkę ze skutkami pandemii.

Po unijnych decyzjach z 2011 roku w Polsce wprowadzono stabilizująca regułę wydatkową.

Reguła mówi, że kwota wydatków w projekcie budżetu na kolejny rok zależy od wydatków w roku poprzednim, wskaźniku inflacji, wskaźników PKB za ostatnie 8 lat i od kilku mechanizmów korygujących.

- Reguła powiązała planowanie wydatków ze stanem koniunktury i stanem zadłużenia państwa. W chwili obecnej mam poczucie występowania problemów, które wiążą się nie tylko z pandemią, ale i z całymi polskimi finansami publicznymi - mówi Dariusz Filar.

W związku z wprowadzeniem przez Unię klauzuli wyjścia Sejm znowelizował w maju  ustawę o finansach publicznych zawieszając działanie reguły wydatkowej i zapowiadając powrót do niej w okresie od dwóch do czterech lat. 

- Większa przejrzystość finansów publicznych bardzo by się nam przydała. Wolałbym, żeby Ministerstwo Finansów starało się nie o zniesienie limitów, tylko o pełną transparentność finansów - dodał Dariusz Filar.

Powiedzmy od razu, ekonomiści nie kwestionują konieczności zwiększenia wydatków publicznych w dramatycznej sytuacji, jaką spowodowała pandemia. Polskie "tarcze" szacowane są równocześnie jako należące do największych - w relacji do PKB - w Europie. Jasne jest też, że w tej chwili nie sposób jeszcze skutków tych decyzji ocenić. Mogą być takie - jak przewidują niektórzy - że Polska w tym roku będzie miała najlżejszą recesję w Europie.

Co po 2020 roku?

Ale może być też inaczej - i tu zapala się światło ostrzegawcze. Bo nawet jeśli wynik 2020 roku będzie rekordowy, to pytanie, co będzie potem? Były członek RPP, były wicepremier i profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie Jerzy Hauser przypomina, że Polska była po poprzednim kryzysie "zieloną wyspą" - i jako jedyny kraj w Europie w 2009 roku nie popadła w recesję. Ale stało się to kosztem zaburzenia równowagi finansów publicznych na wiele lat, zagrożeniem procedurą nadmiernego deficytu, a w końcu - likwidacją OFE.

- Byliśmy "zieloną wyspą" z najwyższym przyrostem długi publicznego. To nie była odpowiedzialna polityka - powiedział podczas "Kwadransa z EKF".

Już w szczycie koniunktury widać było, że naszemu rządowi zależy na ustanawianiu rekordów. Do rosnącej jak na drożdżach konsumpcji w latach 2016-18 dorzucał 500+ i kolejne "piątki" nie wskazując przy tym trwałych źródeł pokrycia tych wydatków. Konsumpcja rzeczywiście rozgrzała się do czerwoności, ale budżet państwa notował z roku na rok deficyty, gdy wiele krajów dzięki dobrej koniunkturze miało nadwyżki. Taka polityka była zgodna z zasadami antycykliczności polityki fiskalnej, co to której panuje na świecie powszechna zgoda.    

- Polityka fiskalna powinna utrzymywać stan nierównowagi w ryzach i wzmacniać konkurencyjność gospodarki poprzez wzrost produktywności. Trzeba patrzeć, czy wzrost jest podtrzymywany i jaka jest jego struktura, a nie stabilizować krótkookresowa dynamikę wzrostu - mówił Jerzy Hauser.

Dodajmy, że powodem do niepokoju nie jest przebicie przez polski dług sektora instytucji rządowych i samorządowych bariery 60 proc. PKB. Nie mówiąc o Grecji czy Włochach, dług Hiszpanii i Francji (a także USA) przekroczy w tym roku lub nawet już przekroczył 100 proc. PKB.

Powiedzmy jednak uczciwie - trudno porównywać Polskę do Francji czy nawet do Hiszpanii - podobnie jak jabłka do gruszek. Oba tamte kraje zaliczane są do "dojrzałych gospodarek", gdy Polska - do "rynków wschodzących". Oba należą do strefy wspólnej waluty, nad którą czuwa Europejski Bank Centralny, gdy Polska ma słabego złotego. O ile na "dojrzałe gospodarki", jak na Japonię, inwestorzy patrzą trochę inaczej, w przypadku "rynków wschodzących" przekroczenie przez dług 60 proc. PKB już nie wygląda dobrze. Choć oczywiście teraz dzieje się to w "sytuacji nadzwyczajnej".  

Strefa cienia

Wygląda na to, że rząd stara się umieścić jak najwięcej długu poza bezpośrednimi zobowiązaniami państwa. Rafał Benecki zwraca uwagę na pokazany w strategii wzrost przekazywania obligacji na podstawie innych ustaw niż ustawa budżetowa. W 2019 roku było to 5,9 mld zł, a do końca I połowy tego roku - już 17,0 mld zł.

"Jest to niepokojąca tendencja, wskazująca, że budżet szuka innych form finansowania wydatków, które normalnie powinny wykazane w budżecie <nad kreską>" - napisał w komentarzu.

Na ryzyko "wzrostu relacji długu publicznego do PKB"  w związku z "emisją Skarbowych Papierów Wartościowych i ich przekazywaniem w wyniku realizacji innych ustaw niż ustawa budżetowa" zwraca zresztą uwagę samo Ministerstwo Finansów w "Strategii...". Ale nie zapewnia, by ten proceder miał być powściągnięty, czy też kontrolowany.

Strategia przewiduje też bardzo duży wzrost niewymagalnych zobowiązań z tytułu gwarancji i poręczeń sektora finansów publicznych - z 5,1 proc. PKB w 2019 roku do 16,6 proc. PKB w 2020 roku i 16,3 proc. PKB w 2024. To głównie skutek programów antykryzysowych BGK i PFR, ale również gwarancji udzielonych np. Krajowemu Funduszowi Drogowemu.

Przypomnijmy, że łączny limit gwarancji w projekcie budżetu na 2021 rok zapisano na 500 mld zł, czyli ponad 20 proc. PKB. Jest niemal pewne, że przynajmniej część niewymagalnych obecnie zobowiązań stanie się wymagalna w przyszłości i będzie finansowana z budżetu.

Do tego mogą dojść inne zobowiązania, na które zwraca uwagę samo Ministerstwo Finansów tłumacząc niebotyczny limit gwarancji. "(...) znaczna część limitu została zaplanowana w związku z ewentualnymi działaniami, które mogą być podjęte w przypadku pogorszenia warunków działania polskiego systemu finansowego" - napisano w "Strategii...". O co tu chodzi?

O to, że upadłość choćby jednego sporego polskiego banku i konieczność wypłaty gwarantowanych depozytów znacznie przekroczyłaby możliwości Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w którym jest zaledwie 17 mld zł. A depozyty ostatecznie gwarantuje Skarb Państwa.

Polskie finanse publiczne wchodzą nie tylko w obszar ryzyk związanych z pandemią. Wchodzą także w obszar coraz głębszego cienia i coraz mniejszej przejrzystości. Można przypuszczać, że im więcej ryzyk będzie widać z czasem, tym przejrzystość finansów będzie mniejsza i mniejsza. Dlaczego? Bo już jesteśmy na tej ścieżce.

Jacek Ramotowski


Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

Strona główna INTERIA.PL

Polecamy

Rekomendacje

Finanse / Giełda / Podatki
Bądź na bieżąco!
Odblokuj reklamy i zyskaj nieograniczony dostęp do wszystkich treści w naszym serwisie.
Dzięki wyświetlanym reklamom korzystasz z naszego serwisu całkowicie bezpłatnie, a my możemy spełniać Twoje oczekiwania rozwijając się i poprawiając jakość naszych usług.
Odblokuj biznes.interia.pl lub zobacz instrukcję »