Budżet 2012 - dobre, tylko mało realne cele

Rząd liczy na zejście z deficytem sektora finansów publicznych do poziomu 3 proc. PKB w 2012 r. To dobry cel, chociaż raczej mało realny, który ponadto ma zostać osiągnięty w znacznym stopniu przez statystyczną manipulację. Także rządowa prognoza, zakładająca realny wzrost inwestycji sektora prywatnego o 14,7 proc., jest w naszej ocenie zbyt ambitna. Zbyt optymistyczne założenie stanowi również przyjęta przez rząd stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec 2012 r. na poziomie 10 proc. Sprawą budzącą kontrowersje i opór władz lokalnych jest zamiar zastosowania tzw. nowej reguły wydatkowej do planowania wydatków w jednostkach samorządowych - zagraża to realizacji (często już rozpoczętych) inwestycji publicznych.

Legislacyjne przyspieszenie

W odróżnieniu od dotychczasowej wieloletniej praktyki, tegoroczne prace nad budżetem państwa na 2012 r. rozpoczęły się znacznie wcześniej niż wynikałoby to z terminów określonych w ustawie o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Już 5 kwietnia br. Rada Ministrów przyjęła prognozę wielkości makroekonomicznych, stanowiących podstawę do opracowania projektu ustawy budżetowej. Tego samego dnia RM podjęła również uchwałę w sprawie aktualizacji wieloletniego planu finansowego państwa na lata 2011 - 2014, który stanowi, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, podstawę do przygotowania zmian w ustawach i projektach ustaw budżetowych na kolejne lata.

Pismem z 6 kwietnia br. minister finansów zwrócił się do Trójstronnej Komisji o zmianę ustawowych terminów przewidzianych na zajęcie stanowiska przez partnerów społecznych wobec założeń projektu budżetu państwa na 2012 r. Wynikało z tego, że zamierzeniem rządu jest przedstawienie projektu przyszłorocznej ustawy budżetowej już w maju br. i następnie, po zaopiniowaniu przez partnerów społecznych TK, skierowanie go do Sejmu celem uchwalenia ustawy już w lipcu lub najdalej na początku września br.

Argumentami za tak znacznym przyspieszeniem prac nad budżetem na 2012 r. są przewodnictwo Polski w Radzie UE oraz jesienne wybory parlamentarne. BCC uznaje zasadność tych argumentów i w konsekwencji popiera wniosek strony rządowej o zmianę terminów, o których mowa w art. 3 ust. 1-8 ustawy o TK.

Ogólnikowość i ubogość merytoryczna

Oceniając ogólnie przyjęte przez RM założenia projektu budżetu na 2012 r., trzeba stwierdzić, że są one uboższe w warstwie merytorycznej niż podobne przedłożenia w latach poprzednich. W szczególności bardzo ogólnikowa jest analiza podstawowych składników zagregowanego popytu, szacunku bilansu płatniczego, przewidywanego rozwoju sytuacji na rynku pracy oraz prognoz inflacji, stóp procentowych i kursu walutowego.

We wstępnej części opiniowanego dokumentu czytamy, że "Wysoki deficyt strukturalny jest poważnym zagrożeniem dla stabilności wzrostu gospodarczego w kolejnych latach. W istotnym zakresie ogranicza on przestrzeń dla działania automatycznych stabilizatorów koniunktury oraz dyskrecjonalnych działań polityki fiskalnej mających na celu łagodzenie skutków przyszłych kryzysów gospodarczych". Ocenę tę uzupełnia nawiązanie do zalecenia Komisji Europejskiej, zgodnie z którym "Polska powinna do 2012 r. zredukować nadmierny deficyt w sposób wiarygodny i trwały. Powyższy cel jest wpisany w szereg działań naprawczych i stabilizacyjnych związanych z prowadzoną konsolidacją finansów publicznych". To stwierdzenia przyznające, że problem nierównowagi finansów publicznych jest duży i trzeba go rozwiązywać stosunkowo szybko. Taka ocena może sugerować zamiar zdecydowanego odejścia od dotychczasowej praktyki dużego, a od trzech lat systematycznie podnoszonego, deficytu sektora finansów publicznych, praktyki nazywanej eufemistycznie i całkowicie myląco "strategią małych kroków polepszania stanu tych finansów".

Niejasność kwestii popytu

Za trafną uznajemy syntetyczną ocenę bieżącej sytuacji makroekonomicznej po stronie popytowej. Wynika z niej między innymi, że źródłami wzrostu popytu w Polsce w 2010 r. były przede wszystkim odbudowa zapasów (których kontrybucja do wzrostu PKB wyniosła 1,8 pkt. proc.) oraz konsumpcja indywidualna (która zwiększyła się o 3,2 proc., podwyższając wzrost PKB o 1,9 pkt. proc.). Jednocześnie, w odniesieniu do drugiego z tych czynników, w dokumencie znalazła się teza, że stosunkowo wysokie tempo wzrostu konsumpcji było możliwe dzięki zwiększającemu się zatrudnieniu i rosnącym dochodom z pracy. Ale w innym miejscu sam dokument podaje tę tezę w wątpliwość stwierdzeniami, że "pomimo powolnej odbudowy popytu na pracę, liczba bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy na koniec 2010 r. była wyższa niż na koniec 2009 r., a stopa bezrobocia nieznacznie wzrosła - do 12,3 proc." oraz że "przeciętna płaca w sektorze przedsiębiorstw w 2010 r. wzrosła w ujęciu realnym zaledwie o 0,7 proc., natomiast w całej gospodarce narodowej wzrost przeciętnego wynagrodzenia wyniósł realnie 1,3 proc.".

Wzrost inflacji

Przyjęte na potrzeby projektu budżetu na 2012 r. założenia dotyczące podstawowych wskaźników makroekonomicznych przewidują wzrost PKB w ujęciu realnym o 4 proc. oraz średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (wskaźnik CPI) na poziomie 2,8 proc. Powyższe prognozy należy ocenić jako realistyczne. Nawet jeśli wzrost gospodarczy w 2012 r. będzie nieco niższy niż zakładane przez rząd 4 proc., to zapewne w latach 2011-2012 sporo wyższa okaże się inflacja, co oznaczać będzie wyższe wpływy do budżetu. Inflacja CPI w marcu br. wyniosła już 4,3 proc. w relacji rok do roku. Ponieważ za realną trzeba uznać możliwość utrzymania się wysokich cen surowców energetycznych i produktów rolnych na światowych rynkach, to średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w br. wyniesie gdzieś między 4 a 5 proc., a w roku przyszłym między 3 a 4 proc. Ta stosunkowo wysoka inflacja automatycznie podniesie nominalny PKB ponad poziom założony zarówno w br., jak i w roku 2012.

Wyższa inflacja to wyższy także tzw. podatek inflacyjny. W ten sposób w Polsce może w latach 2011-2012 wystąpić klasyczny mechanizm obniżania deficytu budżetowego i relacji długu publicznego do nominalnego PKB, poprzez znaczny wzrost faktycznych obciążeń podatkowych bez formalnej zmiany ustaw.

Wzrost PKB a zatrudnienie

W 2012 r. będziemy mieli do czynienia z ograniczeniem wzrostu popytu publicznego, którego spadek - jeśli chodzi o tempo wzrostu, a może także i poziom - związany będzie przede wszystkim ze stopniowym ograniczaniem inwestycji publicznych. Otwarte pozostaje pytanie, na ile miejsce inwestycji publicznych w generowaniu globalnego popytu i wzrostu gospodarczego zostanie przejęte przez inwestycje prywatne. Wydaje się, że rządowa prognoza, zakładająca realny wzrost inwestycji sektora prywatnego o 14,7 proc., jest wysoce optymistyczna.

W opiniowanym dokumencie tempo wzrostu konsumpcji prywatnej jest szacowane na ok. 3,9 proc. (łącznie z dodatkowym wpływem organizacji EURO 2012, który może wynieść 0,5 pkt proc.). Aby tak się stało, rząd prognozuje wzrost przeciętnego zatrudnienia w gospodarce narodowej o 1,3 proc. W tym kontekście należy zauważyć, że przyjęta przez rząd stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec 2012 r. na poziomie 10 proc. jest mocno optymistycznym założeniem. Wzrost PKB jest bowiem na tyle umiarkowany, że może mieć miejsce bez wzrostu zatrudnienia. Ponadto planowane silne zmniejszenie wydatków na stymulowanie wzrostu zatrudnienia może podtrzymać obecną dość wysoką (ponad 13 proc.) stopę oficjalnie rejestrowanego bezrobocia.

Natomiast w kwestii realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej i w sektorze przedsiębiorstw przyjęte wskaźniki można uznać za realne. Przewidywany brak waloryzacji wynagrodzeń w 2012 r. w państwowej sferze budżetowej jest zasadnym posunięciem wobec znacznego w ostatnich latach przyrostu zatrudnienia w administracji państwowej i samorządowej oraz związanego z tym obciążenia finansów publicznych. Będzie to czynnik ograniczający wzrost płac w skali całej gospodarki, ale nie powinien skutkować zahamowaniem tempa wzrostu płac w sektorze prywatnym. Przy okazji trzeba zauważyć, że obecnie średnie płace w sektorze publicznym są znacznie wyższe niż w sektorze prywatnym.

Nie ulega wątpliwości, że w związku z zaplanowanymi działaniami konsolidacyjnymi w 2012 r. należy oczekiwać obniżenia tempa wzrostu spożycia publicznego. Nie przesądzając, jak duża będzie skala tego obniżenia dla zachowania relatywnie wysokiego realnego tempa wzrostu popytu krajowego, niezbędny byłby szybszy wzrost popytu sektora prywatnego niż w tym roku. Taki szybszy wzrost jest prawdopodobny.

Dochody - wątpliwa prognoza

Poważne wątpliwości budzi możliwość osiągnięcia planowanych dochodów budżetu w 2012 r. oraz w dwóch kolejnych latach. Rządowego optymizmu w tym zakresie nie da się uzasadnić umiarkowanie szybkim wzrostem gospodarczym. Szczególnie wątpliwa wydaje się prognoza wzrostu dochodów z podatku CIT w okresie trzech lat (2012-2014) aż o 70 proc., w tym ich zwiększenie o 24 proc. (około 6 mld zł) w 2012 r. w stosunku do przewidywanego ich poziomu w br. Za ambitny trzeba również uznać zakładany w 2012 r. wzrost wpływów z VAT o 11 proc. (13,2 mld zł) i akcyzy o 8,3 proc. (5,1 mld zł). Przedstawione w opiniowanym dokumencie uzasadnienia prognozy dochodów niestety nie wyjaśniają tych wątpliwości.

Dodatkowa niejasność związana jest ze wskazaniem, że elementami zwiększającymi dochody budżetu państwa będą prognozowane od 2012 r. wpływy z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Wpływy te zostały wpisane do wieloletniego planu finansowego, jednak bez określenia ich wysokości. W zależności od przyszłej decyzji rządu w sprawie nabycia praw do emisji CO2, alternatywą będą wyższe wpływy do budżetu lub wyższe ceny energii dla odbiorców końcowych (przemysłu i gospodarstw domowych), ze wszystkimi tego negatywnymi skutkami dla gospodarki.

Niejasna reguła wydatkowa

Podobnie nieprzekonujący i mało transparentny jest sposób prezentacji w obszarze wydatków budżetu państwa. W co najmniej dwóch obszarach - wpływu reguły wydatkowej oraz publicznych wydatków inwestycyjnych - mamy zbyt mało szczegółów, aby oceniać realizm wieloletniego planu finansowego. Problem polega na tym, że nie ma rozbicia wydatków na różne kategorie i nie ma wyjaśnienia dużych efektów działania reguły wydatkowej na spadek deficytu finansów publicznych.

Sprawą budzącą kontrowersje i opór władz lokalnych jest zamiar zastosowania tzw. nowej reguły wydatkowej do planowania wydatków w jednostkach samorządowych. Zgodnie z tym planowanym rozwiązaniem, już w przyszłym roku samorządy nie mogłyby uchwalać deficytu wyższego niż 4 proc. swoich dochodów, zaś w perspektywie do 2015 r. deficyt nie mógłby być wyższy niż 1 proc. Związany z tym interes finansów publicznych jest zrozumiały, ale stwarza jednocześnie zagrożenie dla realizacji części zaplanowanych - i niekiedy już realizowanych - inwestycji publicznych.

Zgodnie z przyjętymi założeniami, dynamika wzrostu nominalnych wydatków budżetowych w latach 2012-2014 ma wynieść 12,1 proc. wobec dynamiki wzrostu nominalnego PKB na poziomie 20,6 proc. Jak wiemy, rząd w planowaniu wydatków elastycznych przyjął tzw. regułę Belki. Dziesięć lat temu ta reguła się załamała. Dokument rządowy nie wyjaśnia dlaczego tym razem ma być inaczej.

Deficyt i zadłużenie - statystyczne manipulacje

Rząd zakłada umiarkowany spadek deficytu budżetu państwa (definicja polska, silnie zaniżająca faktyczny deficyt w porównaniu z poziomem wg definicji UE) z 40,2 mld zł w 2011 r. do 37 mld zł w 2012 r. i 28 mld zł w 2014 r. oraz zmniejszenie potrzeb pożyczkowych netto państwa z 49,2 mld zł w 2011 r. do 51,9 mld zł w 2012 i 35,1 mld zł w 2014 r. Ale tę poprawę ma się osiągnąć w dużym stopniu poprzez zabiegi manipulacyjne, a konkretnie: zmniejszenie części składki przekazywanej do OFE i nie wliczanie nowych zobowiązań w ZUS-ie (nawet o większej skali) do długu publicznego oraz finansowanie dużej części inwestycji publicznych długiem Krajowego Funduszu Drogowego. Niestety tego typu obniżanie relacji długu do PKB nie jest trwałą poprawą.

Dokumenty rządowe dotyczące budżetu i zadłużenia nadal unikają przedstawiania stanu finansów państwa według metodologii UE. Już samo włączenie Krajowego Funduszu Drogowego do sektora finansów publicznych oznaczałoby przekroczenie progu 55 proc. od roku 2010 przez relację długu publicznego do PKB. Nie jest jasne, jak Eurostat potraktuje nowy dług publiczny, który ma się pojawić w ZUS-ie w rezultacie przyjętej ostatnio ustawy dotyczącej OFE. W tej sytuacji byłoby wskazane, aby tzw. tablica Balcerowicza informowała społeczeństwo nie tylko o coraz bardziej podretuszowanym zadłużeniu wg statystyki oficjalnej, ale także o gwarantowanym przez państwo, w tej oficjalnej statystyce pominiętym, zadłużeniu ZUS-u i Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) oraz Funduszu Kolejowego (FK).

Wieloletni Plan Finansowy Państwa informuje, że tylko w latach 2011-2013 KFD wyda na rozwój infrastruktury drogowej 63,3 mld zł, a FK ma wydać w latach 2011-2014 na infrastrukturę kolejową 1,1 mld zł. Tymczasem z budżetu państwa "na realizację zadań w ramach funkcji infrastruktura transportowa planuje się przeznaczyć łącznie w latach 2011-2014 (tylko) 29 mld zł" (str. 45, funkcja 19 WPFP).

Rząd liczy na zejście z deficytem sektora finansów publicznych do poziomu 3 proc. PKB w 2012 r. To dobry cel, chociaż raczej mało realny, który ponadto ma zostać osiągnięty w znacznym stopniu dzięki statystycznej manipulacji. Przedstawiony przez rząd plan wydaje się być reakcją na presję ze strony Komisji UE oraz obawy dotyczące możliwego silnego wzrostu kosztów obsługi długu publicznego. Tym niemniej rząd proponuje znaczne, realne zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych w latach 2011-2012, co oznaczałoby zasadniczą zmianę dotychczasowej strategii w obszarze finansów, z oczywistą korzyścią dla stabilności rozwoju gospodarczego w kolejnych latach.

Autor prof. Stanisław Gomułka , Janusz Zieliński

^{prof. Stanisław Gomułka jest wybitnym polskim ekspertem ekonomicznym, głównym ekonomistą BCC; był wiceministrem finansów (2008) i doradcą ministra finansów w latach 1989-1995 oraz 1998-2002. Konsultant MFW, OECD i Komisji Europejskiej. Przez ponad 30 lat pracował jako wykładowca renomowanej London School of Economics. Z wykształcenia ekonomista i fizyk.}

Janusz Zieliński jest czołowym ekspertem BCC ds. ekonomicznych