Najważniejsze zapisy Traktatu o Stabilności, Koordynacji i Zarządzaniu w Unii Ekonomicznej i Monetarnej, zwanego popularnie paktem fiskalnym stanowią, że deficyt strukturalny państw, które przystąpiły do umowy, nie może przekraczać 0,5 proc. PKB, dług publiczny - 60 proc. PKB, a deficyt budżetowy - 3 proc. PKB. Jeżeli któryś z tych warunków zostanie złamany, wówczas UE będzie mogła nałożyć na kraj karę finansową w wysokości 0,1 procent PKB.
W dużym stopniu powtórzone zostały więc w Traktacie warunki zawarte w kryteriach z Maastricht. Znacząco wzmocniony został jednak wymóg dotyczący deficytu strukturalnego, czyli deficytu budżetowego skorygowanego o wahania cykliczne.
Dla każdego inny czas
Pakt nakazuje sygnatariuszom prowadzenie polityki i uchwalanie zrównoważonego budżetu, a za taki uważa budżet, w którym roczny wynik strukturalny sektora general government (określony zgodnie z formułą zawartą w Pakcie Stabilności i Wzrostu znowelizowanym w 2005 roku) będzie nie wyższy niż 0,5 proc. PKB. Do tej pory deficyt strukturalny mógł sięgać 1 proc. PKB.
Strony Traktatu zobowiązują się doprowadzić do szybkiej konwergencji swych budżetów, by spełniały one powyższy warunek. Nie jest określony okres trwania procesu konwergencji. Ma być ustalony dla każdego kraju osobno, z uwzględnieniem jego sytuacji. Zasada ta zmiękcza reguły fiskalne. Dopiero w praktyce okaże się, jaki okres konwergencji zostanie narzucony krajom mającym nadmierne deficyty strukturalne.
W wyjątkowych okolicznościach deficyt strukturalny może być większy. Chodzi o nadzwyczajne zdarzenia, pozostające poza kontrolą państw, które mogą mieć znaczący wpływ na sytuację finansową instytucji rządowych i samorządowych. Te nadzwyczajne odchylenia nie mogą jednak zagrażać realizacji celu w średnim okresie.
Wyższy deficyt strukturalny - nie większy niż 1 proc. PKB - mogą mieć kraje, w których dług publiczny jest znacząco niższy niż 60 proc. i ryzyko zachwiania długoterminowej stabilności finansów publicznych jest niskie.
Aby przepisy zawarte w pakcie fiskalnym były naprawdę przestrzegane, kraje członkowskie wprowadzą je do krajowego prawa, mającego trwały charakter. W pakcie zaleca się wprowadzenie tych przepisów do konstytucji, ale zalecenie to nie jest obligatoryjne. W ustawy poszczególnych państw ma być też wpisany mechanizm automatycznej korekty, w przypadku gdy deficyt strukturalny odchyli się od ścieżki średniookresowej. Zasada ta wiąże ręce krajowym parlamentom, które nie będą mogły przyjmować budżetów z nadmiernymi deficytami. Na osłodę zapisano więc formułę, że prerogatywy parlamentów będą respektowane, choć nie bardzo wiadomo, co ma to znaczyć.
Kary z "półautomatu"
Jeśli dług publiczny przekracza 60 proc. PKB, sygnatariusze paktu będą go co roku zmniejszać o 1/20. Nadmierny dług może, lecz nie musi być powodem wszczęcia procedury nadmiernego deficytu. Sytuacja ta jest określona w artykule 126 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktacie Lizbońskim) i do tego artykułu odwołuje się pakt fiskalny. Warto zauważyć, że dotychczas przekroczenie poziomu 60 proc. długu nigdy nie było powodem wszczęcia procedury, jeśli deficyt budżetu general government pozostawał na dopuszczalnym poziomie.
Kraje, których walutą jest euro zobowiązują się respektować zalecenia Komisji Europejskiej, dotyczące konsolidacji finansów publicznych, chyba że zalecenia te zostaną oddalone kwalifikowaną większością głosów, liczoną zgodnie z obowiązującymi Traktatami. Minister Jacek Rostowski zasadę tę nazwał "półautomatycznym" karaniem krajów, naruszających zasady fiskalne.
Ten "półautomatyzm" trudno nazwać zaostrzeniem nadzoru fiskalnego. Otwiera on drogę do negocjacji między krajami członkowskimi, a Komisją Europejską, daje także możliwość budowania koalicji, która odrzuci zalecenia Komisji. Ponieważ Niemcy i Francja mają w Unii największą siłę, zarówno nieformalną, jak i siłę głosu, złamanie przez te kraje zasad paktu fiskalnego może pozostać bezkarne. Podobna sytuacja miała miejsce na początku ubiegłej dekady, gdy Niemcy i Francja nie zostały ukarane za przekroczenie deficytów, określonych w Pakcie Stabilności i Wzrostu.
Jeśli sygnatariusz paktu nie zastosuje się do zaleceń Komisji Europejskiej, przekroczy progi deficytu i zadłużenia, Komisja może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości. Kiedy Trybunał uzna, że kraj złamał reguły, może nałożyć na "winowajcę" karę w wysokości do 0,1 proc. PKB, płaconą do Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego.
Kara jest niska. W 2010 roku Komisja Europejska proponowała wprowadzenie automatycznych kar za łamanie reguł fiskalnych w wysokości do 0,2 proc. PKB, co już wydawało się restrykcją zbyt łagodną. W przypadku Niemiec chodzi o karę do 2,7 mld euro, Francji - 2 mld euro, Włoch - 1,6 mld euro, Hiszpanii - 1 mld euro, itd. Wprawdzie sam fakt ukarania będzie politycznie bolesny (tak jak obniżenie ocen agencji ratingowych), ale niskie kary finansowe nie stanowią zachęty do utrzymywania dyscypliny finansowej.
Pakt fiskalny nie jest pierwszą próbą wprowadzenia reguł fiskalnych, których celem jest utrzymanie na stabilnym poziomie długu publicznego. Reguły mogą być wprowadzane do krajowych ustaw lub konstytucji (np. zapis w polskiej konstytucji zakazujący przekraczania długu publicznego ponad poziom 60 proc. PKB oraz reguły ostrożnościowe w ustawie o finansach publicznych). Mogą być też tylko przyrzeczeniami rządu. Wielu ekonomistów zwraca uwagę na możliwość omijania reguł fiskalnych przez stosowanie kreatywnej księgowości - na przykład w Polsce definicja długu sektora finansów publicznych coraz bardziej rozmija się z definicją ESA-95.
Co kraj to nowa reguła
Reguły mogą ograniczać bieżący deficyt budżetowy lub dług publiczny (do takich reguł należą kryteria zbieżności zawarte w traktacie z Maastricht) lub określać maksymalną wielkość deficytu w średnim okresie (jak na przykład Pakt Stabilności i Wzrostu). W 2002 roku rząd Leszka Millera wprowadził regułę wydatkową (tzw "regułę Belki"), która przewidywała, że wydatki budżetu nie mogą rosnąć szybciej niż o 1 proc. ponad inflację. Reguła wydatkowa Rostowskiego przewiduje podobną zasadę, tyle że odnosi się wyłącznie do wydatków elastycznych.
W Wielkiej Brytanii obowiązuje tzw, "złota reguła", która wymaga zrównania bieżących wydatków publicznych z dochodami, ale pozwala na zaciąganie długu na finansowanie inwestycji.
W Stanach Zjednoczonych na poziomie federalnym obowiązuje reguła, dotycząca maksymalnej wielkości długu, który rząd ma prawo zaciągnąć. Wielkość ta jest co pewien czas podnoszona na drodze ustawowej, co wiąże się często z napięciem między izbami Kongresu i prezydentem.
W Chile w 2000 roku, wprowadzono regułę utrzymywania strukturalnej nadwyżki 1 proc. PKB. Strukturalny bilans jest też podstawowym parametrem stosowanym w ocenie sytuacji fiskalnej krajów członkowskich Unii Europejskiej, a szczególnie strefy euro.
Pod niemieckie dyktando
W Pakcie Stabilności i Wzrostu z 1997 roku wprowadzony został wymóg osiągnięcia w średnim okresie bliskiego zrównoważenia bądź nadwyżkowego (close to balance or in surplus) salda sektora finansów publicznych, (tzw. medium term objective - MTO). Sprecyzowano w jakich sytuacjach można tolerować nadmierny deficyt. Ustalono sankcje za utrzymywanie nadmiernego deficytu (nigdy nie były zrealizowane). Narzucono też obowiązek składania programów konwergencji przez kraje członkowskie.
W znowelizowanym w 2005 roku Pakcie (miał na celu odbudowę zaufania do reguł fiskalnych po kompromitacji Ecofin, czyli Rady ds. gospodarczych i finansowych Unii Europejskiej, która uchyliła się w 2003 roku od ukarania Niemiec i Francji) zapisano jako cel średniookresowy, dla krajów strefy euro oraz krajów będących w ERM II, górny poziom deficytu strukturalnego 1 proc. PKB.
Deficyt strukturalny to deficyt budżetowy skorygowany o wahania cykliczne. Jest to zatem deficyt hipotetyczny, który wystąpiłby gdyby nie było zjawisk tworzących cykl koniunkturalny, a potencjał produkcyjny byłby w pełni wykorzystany. Ze względu na niepewność związaną z oceną sytuacji cyklicznej gospodarki, która prowadzi do częstych i znacznych rewizji szacunków salda strukturalnego finansów publicznych, tego rodzaju rozwiązanie jest skomplikowane i nieprzejrzyste. Zdaniem wielu ekonomistów (np. Henninga Bohna) o tym, czy polityka fiskalna jest stabilna w długim okresie decyduje jednak to, czy przy narastaniu długu, następuje poprawa deficytu strukturalnego.
Warto zauważyć, że zapis w pakcie fiskalnym o konieczności uchwalania zrównoważonych budżetów jest niemal powtórzeniem zapisu Konstytucji RFN, której artykuł 110 głosi, że "budżet jest wyrównany odnośnie dochodów i wydatków". Wielu europejskich polityków uważa zatem, że Niemcy narzucają Europie swój sposób prowadzenia polityki gospodarczej. Jeden z polityków brytyjskich stwierdził, że "pakt jest pisany według prawa germańskiego i w istocie czyni keynesizm nielegalnym. A na to nigdy się nie zgodzimy". Brytyjczycy, którzy nie przystąpili do paktu fiskalnego stosują stymulowanie fiskalne i nie chcą pozbywać się tego instrumentu polityki gospodarczej.
Pakt hamulcem wzrostu długu i gospodarki
W marcu pakt ma podpisać 25 krajów członkowskich UE, w tym Polska. Wyłamały się Wielka Brytania i Czechy. Fiskalne postanowienia traktatu mają wejść w życie w krajach strefy euro 1 stycznia 2013 roku przy założeniu, że do tego czasu umowa będzie ratyfikowana przez 12 z 17 państw strefy euro.
Znaczna większość sygnatariuszy traktatu nie jest do niego przygotowana. Według prognoz Generalnego Dyrektoriatu Spraw Ekonomicznych i Finansowych Komisji Europejskiej w roku bieżącym deficyt strukturalny poniżej 0,5 proc. PKB osiągną jedynie: Estonia, Luksemburg, Finlandia i Szwecja (nie jest w Eurolandzie). W przyszłym roku do tej grupy dołączą: Niemcy i Włochy (!). Bliska spełnienia kryteriów jest Bułgaria (nie jest w strefie euro), która w dodatku ma niski poziom długu publicznego, więc ma prawo do wyższego deficytu strukturalnego.
Dalekie od spełnienia kryterium deficytu strukturalnego są Francja, Belgia i Hiszpania oraz szereg mniejszych krajów, takich jak: Cypr, Malta, Słowenia, Słowacja. W bardzo złej sytuacji jest Irlandia, która (inaczej niż Włochy, a nawet Grecja) nie może znacznie ograniczyć deficytu, gdyż duża jego część wynika z przejęcia długów banków komercyjnych. Zapewne do Irlandii będzie się stosować zapis o sytuacji szczególnej.
Porównanie potrzeb pożyczkowych krajów UE (bieżących, nieskorygowanych o wahania cykliczne) oraz poziomu deficytu strukturalnego pokazuje ułomność tej drugiej kategorii. Bieżący deficyt jest wyższy od strukturalnego, gdyż w tym roku i przyszłym kraje Unii Europejskiej zanotują niski wzrost lub recesję. Ale to bieżące potrzeby pożyczkowe wpływają na stan zadłużenia. Co więcej, ograniczanie deficytu strukturalnego spowolni wzrost lub pogłębi recesję. Tym samym potrzeby pożyczkowe wzrosną, a dług się nie zmniejszy.
Formuła stosowana w pakcie fiskalnym nie bierze pod uwagę aktualnego stanu zadłużenia. Nie są nagradzane wysiłki krajów mocno zadłużonych, które osiągnęły pierwotną nadwyżkę budżetową (kategoria ta nie występuje w pakcie fiskalnym). W długim okresie utrzymywanie założonego poziomu deficytu strukturalnego doprowadzi do obniżenia poziomu długu - o ile zadłużone kraje nie pogrążą się w długotrwałej stagnacji. Ale w średnim okresie (5-10 lat) formuła ta nie daje szansy na znaczące oddłużenie takich krajów jak: Grecja, Włochy, Belgia, Francja.
Kluczem do poprawy sytuacji fiskalnej strefy euro (i Unii Europejskiej) jest wzrost gospodarczy. Stabilne finanse to zbyt mało, by go osiągnąć.
Witold Gadomski
