Ciężar programu ratunkowego

W minionym tygodniu resort finansów przekazał członkom Rady Ministrów projekt założeń budżetu na rok 2002 i natychmiast trafiły one do mediów. Kilka dni wcześniej w prasie pojawił się dokument MF "Uwarunkowania projektu budżetu na rok 2002". Publikacja miała charakter przecieku, ale dokument (nie mający notabene klauzuli tajności czy poufności) był niewątpliwie autentyczny.

Prawnicze rozróżnienie

Cechą charakterystyczną obu dokumentów jest przedstawienie w pierwszej kolejności wysokości deficytu budżetowego, jaki wystąpiłby gdyby nie podjęto działań zmierzających do zwiększenia dochodów i ograniczenia wydatków, następnie propozycji takich działań i wreszcie dopuszczalnego poziomu deficytu. We wcześniejszym dokumencie prognoza deficytu - można powiedzieć ostrzegawcza, choć nie użyto tego terminu - wynosiła 92,3 mld zł (11,6 proc. przewidywanego PKB!), zaś proponowane działania miały go obniżyć do 33,7 mld zł (4,3 proc. PKB), a więc o prawie 60 mld zł. W "Założeniach" w wyniku pewnych uściśleń deficyt ostrzegawczy obniżono nieco (do 88 mld zł), zaś deficyt dopuszczalny nieznacznie powiększono do 35,3 mld zł (4,4 proc. PKB).

Najważniejsza sprawa to program działań zmierzających do zwiększenia dochodów i ograniczenia wydatków. Dookoła tego programu, podanego na razie w grubym zarysie, narastają nieporozumienia. Podnoszą się z różnych stron lamenty, że będzie on strasznie bolesny dla społeczeństwa. W jakimś stopniu na pewno tak, ale nie oznacza to, że chce się wyciągnąć społeczeństwu z kieszeni 60 mld zł. Trzeba dla wyjaśnienia uciec się do prawniczego rozróżnienia damnum emergens i lucrum cessans. Damnum emergens to strata rzeczywiście poniesiona, zaś lucrum cessans to utrata korzyści spodziewanych czy obiecanych. Otóż znaczna część propozycji dotyczy lucrum cessans, a nie damnum emergens. Obejmują one bowiem rezygnację z różnych uchwalonych przez Sejm w ramach przedwyborczego przypływu hojności form pomocy dla rodzin wielodzietnych, wysokich podwyżek wynagrodzeń dla niektórych kategorii pracowników sfery budżetowej itp.

Co z waloryzacją?

Na pograniczu między damnum emergens i lucrum cessans znajduje się sprawa zaniechania waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej oraz emerytur i rent. O ile nie ma prawnych podstaw dla waloryzacji wynagrodzeń (dokonuje się jej głównie w celu uniknięcia negatywnej selekcji kadr), to w odniesieniu do emerytur i rent istnieje ustawowe zobowiązanie w tym zakresie. Oczywiście każdą ustawę można zmienić, ale jest jeszcze Trybunał Konstytucyjny, który w swoim dotychczasowym orzecznictwie stał twardo na stanowisku ochrony praw słusznie nabytych i odrzucił już raz próbę uchylenia się przez rząd od waloryzacji emerytur. Jak wiadomo orzeczenia Trybunału są ostateczne i niepodważalne. Czy uda się przekonać Trybunał? Może nie warto wprowadzać do programu tak wątpliwej pozycji, zwłaszcza że zaniechanie waloryzacji emerytur i rent ma przynieść tylko 501 mln zł. Można zaproponować coś w zamian, na przykład wprowadzenie na wzór Turcji, która też znajduje się w tarapatach finansowych, opłaty paszportowej od każdego wyjazdu zagranicznego. Przy stawce 50 zł (w Turcji 50 USD, a więc przeszło czterokrotnie wyżej) dałoby to znacznie ponad 2 mld zł.

Niektóre propozycje uderzą nie w całe społeczeństwo, lecz wąskie grupy, które znajdowały się dotychczas w uprzywilejowanej sytuacji. Dotyczy to na przykład reformy systemu pomocy dla zakładów pracy chronionej czy niektórych ulg w podatku dochodowoym od osób fizycznych.

Nie należy przeto wyolbrzymiać kosztu społecznego programu ratowania budżetu, choć nie można też negować, że poniesienie pewnego kosztu jest konieczne. Trzeba jednak brać pod uwagę, że dopuszczenie do deficytu na poziomie 92 czy 88 mld zł to gwarancja kryzysu finansowego, który okazałby się dla społeczeństwa, a zwłaszcza dla warstw gorzej sytuowanych, znacznie bardziej dolegliwy niż obecny program ratunkowy. W tym miejscu warto zauważyć, że słowo kryzys jest nadużywane i w konsekwencji deprecjonowane. Obecna sytuacja to tylko kryzys potencjalny, któremu można zapobiec, prawdziwy kryzys z jego bolesnymi konsekwencjami jest jeszcze przed nami, jeśli mu nie zaradzimy.

Czy nie za duży

Zapobieganie kryzysowi to przede wszystkim utrzymanie deficytu budżetowego w bezpiecznych granicach. Proponowany dziś przez ministra Bauca poziom 35 mld zł to jednak zbyt dużo, choć prawdopodobnie uda się go sfinansować, a rynki finansowe okażą się tolerancyjne, zwłaszcza jeśli będziemy w dalszym ciągu energicznie ograniczać wydatki budżetowe. Istota problemu leży gdzie indziej. W I półroczu zadłużenie skarbu państwa z tytułu wyemitowanych skarbowych papierów wartościowych wzrosło o 17 mld zł i do końca roku wzrośnie jeszcze bardziej. W konsekwencji koszty obsługi długu (całego, a więc łącznie ze stosunkowo nisko oprocentowanym długiem zagranicznym) mają wzrosnąć w 2002 r. o przeszło 5 mld zł, to znaczy o 23,5 proc. Przy deficycie 35 mld zł dług wzrośnie o 45 mld zł, gdyż trzeba dodatkowo sfinansować wypłatę rekompensat (3,1 mld zł) i spłatę zadłużenia zagranicznego (6,5 mld zł), zaś wpływy z prywatyzacji, już niewielkie (uwzględniono też, że przyrost długu jest o około 20 proc. wyższy od przychodów uzyskanych przy jego zaciąganiu). Spowoduje to wzrost kosztów obsługi o dalsze 6 do 7 mld zł i znowu powstaną trudności przy konstruowaniu budżetu tym razem na rok 2003. Może okazać się, że wprowadzenie w życie proponowanego dziś programu ratunkowego dla budżetu nie spowoduje wyprowadzenia go na czyste wody, lecz tylko da chwilę uspokojenia.

Autor pracuje w Instytucie Finansów WSUiB