Czego mogą się obawiać organizacje pożytku publicznego?

Nadzór nad organizacjami pożytku publicznego w zakresie prawidłowości korzystania z uprawnień określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (patrz podstawa prawna) przyznano ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 28 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Jest nim obecnie minister gospodarki i pracy (w nieco szersze uprawnienia został wyposażony minister spraw wewnętrznych i administracji sprawujący nadzór nad działalnością organizacji pożytku publicznego działających w zakresie ratownictwa i ochrony ludności - nadzoruje on również realizację zleconych zadań publicznych).

Co ustawodawca miał na myśli

Minister posiada jedynie kompetencje kontrolne, bowiem podobnie jak inne organy tzw. nadzoru pozasądowego, nie może bezpośrednio stosować środków władczych. Przysługuje mu jedynie uprawnienie do wystąpienia o zastosowanie właściwych środków do sądu. Ponadto sprawuje nadzór tylko w zakresie korzystania z uprawnień określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wątpliwa jest kontrola ministra nad organizacjami pożytku publicznego, jeżeli nie posiada on informacji o podmiotach, które uzyskały taki status.

Jednocześnie art. 33 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obliguje sprawującego nadzór ministra do wystąpienia do sądu rejestrowego o wykreślenie organizacji z Krajowego Rejestru Sądowego, jeżeli nie spełnia ona któregokolwiek z wymogów niezbędnych dla uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego i nie usunie uchybień w podanym terminie.

Wskazane normy prawne zupełnie ze sobą nie korespondują. Minister, który bada tylko prawidłowość korzystania z określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uprawnień, ma bowiem stwierdzić braki w spełnieniu przez dany podmiot ustawowych wymogów, a więc okoliczność zupełnie niepodlegającą jego nadzorowi. Ponadto wyznacza on termin do usunięcia wykazanych uchybień pod rygorem wystąpienia do sądu o wykreślenie danej jednostki z rejestru - jest to więc opis typowy dla nadzoru aktywnego.

Jeżeli przyjąć, że dotyczy to przypadków, w których organ stwierdza wskazane okoliczności (nieobjęte jego nadzorem) przy okazji realizacji własnych uprawnień kontrolnych, to właściwsze w tej sytuacji byłoby poinformowanie o tym fakcie kompetentnych organów nadzorczych. Tak jednak nie jest. Dlaczego takie uprawnienie ma przysługiwać ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, którego kompetencje ograniczono przecież w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie np. ministrowi właściwemu ze względu na cele fundacji, posiadającemu kompetencje nadzorcze stosownie do prawa o fundacjach (patrz podstawa prawna)?

Dlaczego taka sankcja?

Zupełnie niezrozumiała jest także sankcja. Trudno racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego np. fundacja, której jedynym uchybieniem jest niespełnienie którejś z przesłanek potrzebnych do uzyskania (wpisu) statusu organizacji pożytku publicznego, ma być wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, a nie przewidziano możliwości wykreślenia tylko stosownej informacji. W ten sposób podmioty, które uzyskują wpis o posiadaniu statusu organizacji pożytku publicznego, są zagrożone najbardziej surową sankcją - wykreśleniem z Krajowego Rejestru Sądowego tylko z powodu uchybień związanych ze wskazanym statusem.

Im więcej, tym lepiej?

Martwi również swoista multiplikacja bytów nadzorczych nad organizacjami pozarządowymi. Artykuł 32 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazuje bowiem, iż przyznanie ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego uprawnień kontrolnych wobec organizacji pożytku publicznego nie wyłącza uprawnień nadzorczych i kontrolnych innych odpowiednich organów określonych we właściwych ustawach. Będzie to więc nadzór sprawowany nie zamiast dotychczasowych organów nadzorczych, ale niejako ekstraordynaryjny. Nie będzie on też dotyczył całej sfery działalności kontrolowanej jednostki. Powinien skupić się tylko na prawidłowości korzystania z uprawnień określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż dotychczasowe organy nadzorcze będą kompetentne także odnośnie do działalności pożytku publicznego podmiotów podlegających ich nadzorowi.

Stowarzyszenia i fundacje to dwie największe grupy podmiotów, które ubiegają się o uzyskanie wpisu o uzyskaniu statusu organizacji pożytku publicznego.

Zasadniczym organem nadzorczym wobec stowarzyszeń jest właściwy starosta, natomiast fundacje objęte są nadzorem ministra właściwego ze względu na ich cele (te, które prowadzą działalność tylko na terenie jednego województwa, podlegają dodatkowo kontroli wojewody).

Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, minister może powierzyć przeprowadzenie kontroli wojewodzie lub organom wyspecjalizowanym w kontroli danego rodzaju działalności, np. organom kontroli skarbowej. Możliwe jest zatem wykonywanie uprawnień nadzorczo-kontrolnych w stosunku do danej jednostki przez wiele różnych, niezależnych od siebie podmiotów. Wątpliwe jest jednak, czy mnożenie podmiotów nadzorczych jest najlepszym sposobem na efektywne wykonywanie nadzoru. Dotychczasowe doświadczenia temu przeczą.

Informacje tylko z internetu?

Rada Działalności Pożytku Publicznego jest organem skupiającym przedstawicieli organów administracji rządowej oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych, a także przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych, związków i porozumień organizacji pozarządowych oraz pozostałych podmiotów, które mogą prowadzić działalność pożytku publicznego.

Ustawodawca nie wyposażył rady w jakiekolwiek uprawnienia kontrolne. Jej zadania to zbieranie i analizowanie informacji pokontrolnych.

Przedstawiciel rady może uczestniczyć w kontroli, jeżeli zażądają tego: minister do spraw zabezpieczenia społecznego, odpowiedni organ administracji publicznej, organizacja pozarządowa lub inna prowadząca działalność pożytku publicznego jednostki. Jednak będzie to tylko bierne uczestnictwo. W tej sytuacji można jedynie wyrazić nadzieję, iż ze względu na swój skład osobowy rada powinna dążyć do wypracowania pewnych reguł postępowania w sferze działalności pożytku publicznego.

Jednak ze względu na brak rzeczywistych uprawnień kontrolnych organ ten prawdopodobnie będzie tylko forum towarzyskiej wymiany opinii i poglądów (dodajmy utrzymywanym ze środków budżetowych). Zasadne byłoby więc nałożenie na radę obowiązku zbierania informacji o podmiotach podlegających kontroli. Mogłoby to znacząco zwiększyć efektywność późniejszych kontroli (rada obecnie zbiera jedynie informacje o już przeprowadzonych kontrolach), tym bardziej że sąd rejestrowy nie został zobligowany do informowania ministra o dokonanych wpisach o uzyskaniu przez daną jednostkę statusu organizacji pożytku publicznego (wpis taki ma charakter konstytutywny, decyduje więc o posiadaniu wskazanego statusu). Wątpliwe wydaje się przecież sprawowanie przez ministra kontroli nad organizacjami pożytku publicznego, jeżeli nie posiada on informacji o podmiotach, które uzyskały taki status. Krytycznie należy ocenić niezapewnienie bieżącej informacji dla podmiotu sprawującego nadzór. Czy minister informacje o organizacjach pożytku publicznego miałby czerpać jedynie z internetu?

Należy podkreślić, że skuteczny nadzór ma istotne znaczenie także dla społecznego odbioru organizacji pożytku publicznego i może im przynieść również bardzo wymierne korzyści (w tym finansowe). Jego prawidłowe i efektywne funkcjonowanie jest więc również w interesie podmiotów podlegających kontroli.

Andrzej Ceglarski