Czy człowiek zostanie nagi?

Jest ona wykorzystywana do produkcji rolnej i leśnej, lokalizowania siedlisk ludzkich i różnego rodzaju działalności, np. przemysłowej czy usługowej. Ziemia nie jest jednak wyłącznie kategorią ekonomiczną. Jest ona istotnym elementem ekosystemu, odgrywa też ważną rolę w rozwoju społecznym. Relacje w zakresie własności tego zasobu w dużym stopniu decydowały o kształtowaniu się stosunków społecznych, a nawet były przedmiotem rozważań filozoficznych, jak u Platona, co do możliwych, a - zdaniem ich autorów bardziej doskonałych - kierunków ewolucji społeczeństw.

Fakt, że Ziemia łączy w sobie walory gospodarcze, ekologiczne i społeczne wymusza niejako konieczność sprecyzowania warunków racjonalnego gospodarowania tym zasobem. Wielość celów, których zaspokojeniu ma służyć ziemia, powoduje powstawanie różnych sposobów jej zagospodarowania, przy czym o jej przeznaczeniu na różne cele nie decyduje wyłącznie rynek.

Ukształtowane w wyniku procesu

ewolucji społecznej reguły gospodarki zasobem ziemi - czy innymi słowy otoczenie instytucjonalne - powoduje, że transfery pomiędzy poszczególnymi sposobami użytkowania są efektem ścierania się sił rynkowych z układami hierarchicznymi.

Celem niniejszego opracowania jest w związku z powyższym określenie potencjalnego wpływu sfery regulacyjnej, formalizowanej w postaci planów przestrzennego zagospodarowania, na rynek ziemi rolniczej, zarówno w kontekście obrotów w rolnictwie, jak i międzygałęziowych transferów zasobu.

W konsekwencji pozwoli to na dokonanie oceny racjonalności utrzymywania rozbudowanego systemu planowania przestrzennego, którego zadaniem w odniesieniu do ziemi rolnej jest przede wszystkim ochrona gleb o najwyższej przydatności rolniczej oraz wartości przyrodniczej. Z drugiej strony plany te mają przyczyniać się do poprawy konkurencyjności określonych jednostek terytorialnych. W tym podejściu powinny więc wspierać koncentrację ziemi w rolnictwie oraz zapewniać podaż tego czynnika produkcji dla nierolniczych i nieleśnych sektorów gospodarki.

Planowanie

Określenie kierunków zagospodarowania gruntów jest jednym z podstawowych zadań planowania i zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

1) Z przyjętych rozwiązań w zakresie sporządzania studium wynika, że zagospodarowanie przestrzenne musi być podporządkowane nie tylko celom środowiskowym, ale również gospodarczym i społecznym. Za koordynację gospodarki gruntami w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiedzialny jest samorząd gminy. Dotyczy to zarówno koordynacji poziomej - odnoszącej się do wyżej wymienionych celów - jak i pionowej, która odnosi się do uwzględnienia priorytetów polityki przestrzennej samorządu województwa oraz państwa.

Sporządzone studium uwarunkowań jest podstawą prowadzenia przez samorząd gminny gospodarki zasobem użytków rolnych. Wynika to z faktu, że w studium tym władze lokalne powinny m.in. określić:

• kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;
  
• kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;
  
• obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;
  
• kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury tech-nicznej;
  
• lobszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
  
• obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów realizacji inwestycji celu publicznego przez organa administracji rządowej;
  
• obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
  
• kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.

Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego i na jego podstawie właściciele użytków nie mogą dokonywać ich przekształcania w tereny nierolnicze i nieleśne. Aktem takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z omawianą ustawą powinien zostać sporządzony dla całego obszaru gruntów rolnych, które w studium są przeznaczone na powyższe cele. Obecnie wiele gmin nie posiada jednak planów obejmujących cały obszar użytków rolnych przeznaczonych dla innych sektorów gospodarki. W takim przypadku każde przekształcenie wymaga odrębnej decyzji władz lokalnych, której podstawą są założenia przyjęte w studium.

Dokonanie konwersji użytków rolnych jest więc możliwe nawet w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Sytuacja ta nie jest jednak zbyt korzystna z punktu widzenia potencjalnych inwestorów. Powoduje ona z jednej strony dodatkowe utrudnienia oraz koszty związane z procedurą uzyskania zgody na przekształcenie.

Z drugiej natomiast zwiększa ryzyko inwestycji z uwagi na brak możliwości zapoznania się z konkretnymi, kompleksowymi rozwiązaniami w zakresie zagospodarowania gminy, które dodatkowo powinny zostać uzgodnione z różnymi organami administracji publicznej oraz posiadać akceptację społeczności gminnej.

Efekty rynkowe

Podporządkowanie gospodarki gruntami polityce przestrzennej samorządów, która jest formalizowana w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, można generalnie uznać za uzasadnione zarówno z ekologicznego, jak i gospodarczo-społecznego punktu widzenia. Podejście to powinno bowiem zapewnić racjonalne gospodarowanie użytkami rolnymi jako elementem środowiska naturalnego oraz czynnikiem produkcji w rolnictwie.

Planowanie ogranicza również ryzyko przedsięwzięć gospodarczych.

Każdy samorząd lokalny, dokonując wyboru kierunków gminnej polityki rozwoju, kieruje się jednak określonymi kryteriami. Jednym z nich jest kryterium budżetowe, które w przypadku uzyskania najwyższej rangi prowadzi do polityki pełnego zaspokojenia popytu pozarolniczych sektorów gospodarki na grunty rolne. Sprzyja temu funkcjonujący system finansowania samorządów oraz polityka fiskalna państwa. Rolnicy z tytułu prowadzenia produkcji rolnej są bowiem zobowiązani do odprowadzania podatku rolnego, który jest jednocześnie jedynym podatkiem bezpośrednim, płaconym do budżetu przez gospodarstwa rolne (z wyjątkiem podatku od nieruchomości, któremu podlegają budynki mieszkalne).

Jednocześnie w całości stanowi on źródło dochodów gmin. Jego znaczenie dla kształtowania dochodów budżetowych jest jednak znikome, zwłaszcza w gminach położonych wokół dużych ośrodków miejskich, z uwagi na skalę opodatkowania. Na przykład w większości gmin podwarszawskich jego udział w dochodach własnych gmin nie przekraczał 4 proc., a w skrajnym przypadku wynosił 0,1 proc. Ponadto wzrost dochodów gminy z podatku rolnego może nastąpić jedynie w przypadku wzrostu ceny żyta. Nawet jeśli taka sytuacja zaistnieje, to jej wpływ na budżet gminy jest również znikomy.

W przypadku konwersji użytków rolnych w tereny budowlane, przemysłowe czy przeznaczone dla sektora usługowego może natomiast wystąpić wzrost dochodów gminy z tytułu:

• renty planistycznej - podatku od wzrostu wartości terenu (do 30%), spowodowanego zmianą przeznaczenia w planie przestrzennego zagospodarowania;
  
• opłat adiacenckich - podatku od wzrostu wartości terenu (do 50%), spowodowanego rozbudową pozostających w gestii gminy urządzeń infrastruktury technicznej; l zwiększenia wpływów z podatku od nieruchomości;
  
• zwiększenia wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i prawnych (CIT);

Powyższe przesłanki dają jednoznaczną podstawę do prowadzenia polityki przestrzennej ukierunkowanej na wspomniane już pełne zaspokojenie popytu pozarolniczych sektorów gospodarki na ziemię. Dodatkowo ich ranga w procesie decyzyjnym co do konwersji użytków rolnych wzrasta w miarę zwiększania się atrakcyjności lokalizacji, tj. ich położenia względem dużych ośrodków miejskich oraz infrastruktury technicznej o charakterze ponadlokalnym.

Jest to m.in. uwarunkowane występowaniem na terenach podmiejskich:

• znacznie większych różnic pomiędzy cenami użytków rolnych przeznaczonych wyłącznie na cele produkcji rolnej a cenami użytków rolnych przeznaczonych pod zabudowę niż na terenach peryferyjnych;
  
• zdecydowanie wyższych dochodów budżetowych, które umożliwiają znacznie większą skalę inwestycji w rozwój podstawowych elementów infrastruktury technicznej, takich jak drogi gminne, sieć wodociągowa, kanalizacja, oczyszczalnie ścieków;
  
• wysokiego dodatniego salda migracji;
  
• relatywnie niskiego poziomu obciążenia społecznego,
  
• znacznie wyższego poziomu dochodów ludności niż na terenach peryferyjnych.

W teorii ekonomii ziemia jest jednym z czynników produkcji. Tym, co odróżnia ją od pracy i kapitału jest przede wszystkim stała podaż, która występuje nawet w długim okresie. Oznacza to, że w przypadku ziemi wzrost popytu prowadzi jedynie do wzrostu czynszu dzierżawnego, a w konsekwencji również ceny ziemi. Należy tu podkreślić, że popyt na ziemię ma charakter popytu pochodnego (warunkowego).

Oznacza to, że wzrost zapotrzebowania na ziemię jest spowodowany przez wzrost popytu na różnego rodzaju dobra finalne, które powstają w wyniku wykorzystania tego czynnika produkcji i odpowiadający im wzrost cen tych dóbr. Przykładem takiej sytuacji jest np. wzrost cen pszenicy, który prowadzi do podniesienia stawki czynszu dzierżawnego lub cen ziemi.

Sytuacja na rynkach produktów rolnych nie uzasadnia jednak zmian cen ziemi, zwłaszcza z uwagi na względnie ustabilizowane ceny tych produktów. Istotny wpływ na ceny gruntów, w tym także w rolnictwie może mieć natomiast popyt w nierolniczych i nieleśnych sektorach gospodarki. Warunkiem jest jednak polityka przestrzenna ukierunkowana na maksymalne jego zaspokojenie.

Ograniczona podaż ziemi powoduje, że poszczególne gałęzie gospodarki, takie jak rolnictwo, leśnictwo, budownictwo, energetyka oraz transport i łączność muszą konkurować ze sobą o ten czynnik produkcji. W efekcie stała jest jedynie łączna podaż ziemi. Wzrost popytu w którejkolwiek z gałęzi wywołuje wzrost czynszu lub ceny ziemi i w konsekwencji transfery międzygałęziowe tego czynnika.

Przepływ ziemi pomiędzy poszczególnymi sektorami gospodarki ma z reguły charakter jednokierunkowy. Oznacza to, że przepływ w odwrotnym kierunku jest albo w ogóle niemożliwy albo możliwy jedynie w długim okresie, przy poniesieniu bardzo wysokich nakładów.

Typowym przykładem jest wykorzystanie użytków rolnych na cele budowlane. Przekształcenie to powoduje trwałe zmniejszenie areału wykorzystanego do produkcji rolnej. Z punktu widzenia właścicieli ziemi jest to jednak zjawisko korzystne, gdyż powoduje najpierw wzrost cen użytków rolnych, a następnie ich trwałą stabilizację na poziomie wyższym od pierwotnego. Wynika to z faktu, iż właściciele dokonują transferu ziemi do momentu zrównania się cen w konkurencyjnych zastosowaniach.

Plany i lokalne priorytety

W kontekście praw międzygałęziowych przepływów ziemi planowanie przestrzenne jest instrumentem, który może wpływać na poziom cen gruntów rolnych, ale tylko w przypadku niepełnego zaspokojenia popytu w nierolniczych i nieleśnych sektorach gospodarki. Plan przestrzennego zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może bowiem ograniczać podaż ziemi dla tych sektorów. Powoduje to znaczny wzrost cen gruntów, które potencjalnie mogą zostać wyłączone z produkcji rolnej, przy jednoczesnym zachowaniu tendencji zmian cen w sektorze rolnym.

Nie jest to jednak jedyna możliwość reakcji rynku ziemi na rozwiązania przyjęte w planowaniu przestrzennym. Trwały charakter popytu pozarolniczych sektorów gospodarki na ziemię może doprowadzić również do dość znacznego wzrostu cen gruntów rolnych, w stosunku do których plany miejscowe wykluczają w określonym czasie możliwość zmiany sposobu zagospodarowania. Wynika to z faktu, że grunty te mogą zostać wyłączone z użytkowania rolniczego w dalszej perspektywie.

Plany zagospodarowania nie mają bowiem charakteru bezwzględnego i mogą, a nawet powinny być dostosowywane do bieżących priorytetów w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego określonej jednostki terytorialnej. Sprzyja temu również ustawodawstwo, które pomimo rozbudowanych procedur związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej umożliwia zagospodarowanie na cele nierolnicze praktycznie całego areału użytków rolnych - oprócz tych, które zostały poddane przewidzianym przez prawo formom ochrony.

Przeznaczanie gruntów rolnych na cele różnych sektorów gospodarki w procesie planowania przestrzennego wpływa przede wszystkim na podaż ziemi. Planowanie przestrzenne może jednak oddziaływać na popyt. Podstawowym instrumentem są ujęte w planach rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej, społecznej, a także ekonomicznej, zarówno o charakterze lokalnym, jak i ponadlokalnym.

Dobrze rozwinięta infrastruktura powinna generować wzrost popytu na ziemię w rolnictwie, zwłaszcza wśród średniej wielkości gospodarstw, a także w pozarolniczych sektorach gospodarki. W obecnej sytuacji gospodarczej kraju barierą rozwoju jest jednak stosunkowo niewielka podaż ziemi, zwłaszcza w rolnictwie. Wynika ona jednak w głównej mierze z różnych kwestii instytucjonalnych, które nie są przedmiotem planowania przestrzennego.

Adam Wasilewski
Autor jest pracownikiem naukowym Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - PIB.