Czy prezes NBP złamał prawo?

Decyzja przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego o wyłączeniu wiceministra finansów z udziału w posiedzeniu Komisji 8 marca 2006 r., na którym miała być rozpatrzona sprawa udzielenia włoskiej grupie bankowej UniCredito zgody na przejęcie kontroli nad Bankiem BPH oraz niedopuszczenie wiceministra Skarbu Państwa do udziału w tym posiedzeniu jako strony wywołała ostry konflikt polityczny, którym zajął się Sejm.

W sprawie tej chcę wypowiedzieć się jedynie jako ekspert prawa bankowego, który analizę statusu prawnego Komisji Nadzoru Bankowego zamieścił na łamach czasopism prawniczych już w 1998 i 2000 roku. Zwalnia mnie to zatem od powtarzania przytoczonej w tych publikacjach argumentacji, znanej specjalistom zajmującym się prawem bankowym oraz zasadniczo podzielanej przez innych autorów, m. in. prof. Cezarego Kosikowskiego, Lesława Górala czy Katarzyny Pracz. Niestety, prawnicy NBP znani są z aprobowania wyłącznie własnych poglądów w sprawach dotyczących NBP lub Nadzoru Bankowego.

Co w konstytucji

Zacznijmy od tego, że komercyjna działalność bankowa w istocie swej jest działalnością kupiecką, z którą może wiązać się określone ryzyko zarówno dla obywateli powierzających swoje pieniądze bankom, jak i dla całości gospodarki, stabilnością której może zachwiać upadłość nawet jednego dużego banku. Dlatego państwo jako odpowiedzialne za bezpieczeństwo obrotu gospodarczego nie może zrezygnować z nadzoru nad systemem bankowym, stanowiącym jeden z ważniejszych segmentów rynku finansowego. Do końca 1997 roku funkcje nadzoru bankowego były wykonywane przez aparat i organy NBP.

Sytuacja prawna ulegała zasadniczej zmianie po uchwaleniu w 1997 roku konstytucji i 29 sierpnia 1997 r. ustawy o NBP, które określając strukturę NBP, nie wymieniają Komisji Nadzoru Bankowego (KNB) jako statutowego organu centralnego banku państwa. Związek z NBP został jednak zachowany w dwóch przypadkach:

- prezes NBP z urzędu wchodzi w skład KNB jako przewodniczący tego kolegialnego organu,

- organem wykonawczym KNB jest wydzielony organizacyjnie w strukturze NBP Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (GINB).

Ustawa nie przyznaje prezesowi NBP żadnych szczególnych kompetencji poza powoływaniem i odwoływaniem Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego oraz poza przewodniczeniem posiedzeniom Komisji Nadzoru Bankowego.

Miejsce Komisji

W jej skład wchodzą z mocy ustawy przedstawiciele różnych instytucji publicznych, w szczególności: prezes NBP, minister finansów, przewodniczący KPWiG, prezes BFG, Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego oraz przedstawiciel Prezydenta RP. Zgodnie z art. 131 prawa bankowego działalność banków na terytorium RP (w tym oddziałów i przedstawicielstw banków zagranicznych) podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Bankowego, która w imieniu państwa (a nie NBP) wykonuje powierzone jej ustawą zadania w zakresie administracji państwowej. Instrumentami prawnymi, w jakie ustawodawca wyposażył KNB, są zarówno uchwały adresowane do ogółu banków, będące aktami prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP, jak i decyzje administracyjne wydawane w indywidualnych sprawach (np. zezwolenia, upoważnienia, zgody, decyzje).

W świetle powyższego można zadać pytanie o miejsce KNB w strukturze centralnych organów państwowych. W nauce prawa konstytucyjnego rozróżnia się rządowe i pozarządowe organy administracji państwowej. Ponieważ KNB, na czele której stoi prezes NBP, nie jest centralnym organem administracji rządowej (nie podlega prezesowi Rady Ministrów ani żadnemu z ministrów), należy zaliczyć ją do kategorii centralnych organów administracji państwowej (pozarządowej), działających na zasadzie kolegialnej. Na zasadzie kolegialnej działają również dwa pozostałe organy nadzoru nad instytucjami rynku finansowego, będące jednak centralnymi organami administracji rządowej, nadzorowanymi przez ministra finansów. Są to:

- Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (KNUiFE),

- Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (KPWiG).

Nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia przemawiającego przeciwko ujednoliceniu statusu prawnego wszystkich trzech komisji sprawujących w imieniu państwa nadzór nad instytucjami rynku finansowego i przyjęcia, analogicznie jak to jest we Francji, Niemczech czy Włoszech, wieloinstytucjonalnego modelu nadzoru.

Kompetencje prezesa

Ustawa nie przyznaje prezesowi NBP żadnych szczególnych kompetencji poza powoływaniem i odwoływaniem Generalnego Inspektora NB oraz poza przewodniczeniem posiedzeniom Komisji Nadzoru Bankowego, która kolegialnie podejmuje decyzje w formie uchwał (art. 26-28 ustawy o NBP). W szczególności nie należy do jego kompetencji wyłączanie któregokolwiek członka tego organu, a tym bardziej reprezentującego z mocy ustawy rząd.

Reasumując, nadzór bankowy, podobnie jak i inne instytucje nadzorcze nad instytucjami rynku bankowego, jest nadzorem państwa nad bezpiecznym funkcjonowaniem tego sektora gospodarki, zorganizowanym w postaci centralnego organu administracji państwowej (rządowej lub pozarządowej) i nie ma żadnych merytorycznych ani prawnych przesłanek do traktowania go jako niezależnego. Działa on bowiem w imieniu państwa w interesie ogółu uczestników rynku finansowego i gospodarki kraju, chyba że przyjmie się założenie, iż władze państwowe mogą działać wbrew temu interesowi i dlatego nadzór nad rynkiem finansowym należałoby powierzyć jakiejś niezależnej od państwa instytucji.

Nie ma jednak żadnego powodu do tego, aby nadzór nad instytucjami rynku finansowego w Polsce sprowadzić do roli stróża nocnego, jak też nie powinno się popadać w drugą skrajność i dopuścić możliwość totalnej interwencji państwa w działalność tych instytucji, polegającą na ingerencji w najdrobniejsze szczegóły działalności nadzorowanego.

Te ostatnie objawy można natomiast coraz częściej zauważyć w działaniach rzekomo niezależnego nadzoru bankowego w Polsce, który decydował w sprawie wszystkich sprzedaży polskich banków inwestorom zagranicznym.

Odnosząc się do interwencji prezesa NBP, który swoją decyzją wyłączył z udziału w posiedzeniu jednego z członków tego organu państwa oraz nie dopuścił do uczestnictwa w jego posiedzeniu wiceministra Skarbu Państwa, należy ocenić je jako działania ultra vires, wykraczające poza ustawowe kompetencje prezesa NBP jako przewodniczącego Komisji i dlatego pozbawione mocy prawnej.

Ryszard Tupin

Autor jest radcą prawnym, doktorem prawa