Czy urzędnicy odpowiedzą za błędy?
W Sejmie rozpoczęły się prace nad poselskim projektem ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenia prawa i o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z intencją projektodawców istotą proponowanej regulacji jest zainicjowanie działań Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego związanych z dochodzeniem od urzędników kwot z tytułu wypłaconych odszkodowań za naruszenie prawa zgodnie z jednolitą, zobiektywizowaną i czytelną procedurą.
Projekt ma stanowić odpowiedź na spadek zaufania obywateli do organów administracji publicznej i znaczną ilość decyzji wydawanych z naruszeniem prawa. Może być ponadto postrzegany jako swego rodzaju nawiązanie do zasady wyrażonej w art. 41 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z którym każda osoba ma prawo domagać się od Wspólnoty naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla państw członkowskich, wszelkich szkód wyrządzonych przez jej instytucje lub funkcjonariuszy przy wykonywaniu ich funkcji. Jednakże mimo dobrych intencji i potrzeby wprowadzenia odpowiednich regulacji w zakresie odpowiedzialności osobistej za swoje błędy, niektóre przepisy projektu mogą budzić uzasadnione zastrzeżenia. Warto zwrócić uwagę na kilka przytoczonych niżej przykładów.
W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres obowiązywania ustawy, tj. uregulowanie zasad odpowiedzialności za kwalifikowane tzn. oczywiste naruszenia prawa. Sądzę, że tak wąskie ujęcie odpowiedzialności osobistej urzędników nie spełni roli prewencyjnej i nie przyczyni się do zmniejszenia liczby naruszeń prawa, albowiem niekwalifikowane "zwykłe" naruszenia pozostają ciągle poza zakresem regulacji, tak jakby one nie stanowiły istotnego problemu polskiej administracji. "Zwykłe" naruszenia prawa popełniane przez urzędników zdają się być niezauważone przez ustawodawcę. Można ponadto zauważyć brak spójności w zakresie posługiwania się pojęciem naruszenia prawa. Artykuł 5 projektu ustawy wskazuje na konieczność wszczęcia postępowania wewnątrzadministracyjnego w związku z naruszeniem prawa, ale już niekwalifikowanym. Gdzie jest zatem konsekwencja w posługiwaniu się tym terminem?
W wielu swych fragmentach ustawa pozostawia wątpliwości nie tylko co do zastosowania, ale też zrozumienia jej najbardziej istotnych przepisów. Tytułem przykładu, jak należy rozumieć sfromułowanie "nakłaniania innego funkcjonariusza publicznego do wydania określonego rozstrzygnięcia, które narusza prawo lub do powstrzymania się z kwalifikowanym naruszeniem prawa od wydania takiego rozstrzygnięcia, chociażby nakłaniający działał w tym zakresie bez należytego uprawnienia albo z przekroczeniem granic uprawnienia". Biorąc pod uwagę dosłowne brzmienie tego ustępu, można zadać sobie pytanie, czy np. można mieć umocowanie lub uprawnienie do nakłaniania do naruszenia prawa lub czy można ponosić odpowiedzialność za powstrzymanie się od oczywistego naruszenia prawa poprzez zaniechanie wydania decyzji? Niejasne ujęcie definicji ustawowej zaniechania działania przyczyni się do tego, iż zastosowanie będzie wymagało dużej kreatywności i elastyczności interpretacyjnej.
Dalej ustawa wprowadza kolejną definicję funkcjonariusza publicznego, tj. osoby, która przez jedno z zachowań określonych w ustawie brała udział w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Pogłębi to nie tylko chaos w obowiązujących przepisach prawa, ale też sama definicja jest mało precyzyjna i zbyt szeroka, dająca pole do licznych nadużyć i nadinterpretacji przepisów. Nie wiadomo bowiem jak należy interpretować przesłankę "brania udziału". Po wtóre, projekt faktycznie przewiduje możliwość wydania decyzji, co do której nie można ustalić funkcjonariusza odpowiedzialnego za jej wydanie, a zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja ma zawierać, oprócz m.in. oznaczenia organu, podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Warto przyjrzeć się także samej konstrukcji ustalania odpowiedzialności funkcjonariusza. Sąd administracyjny w swoim rozstrzygnięciu wypowiada się w kwestii naruszenia prawa, a jak można sądzić - również ustala przyczyny naruszenia i osobę, która wydała przedmiotową decyzję. Czy w takim razie przeprowadzanie postępowania wewnątrzadministracyjnego nie stanowiłoby kolejnego postępowania w zakresie objętym postępowaniem i rozstrzygnięciem sądowym? Nowością jest też obligatoryjne wszczęcie postępowania karnego, ale i w tym wypadku należy mieć na względzie fakt, iż prokuratura prowadząca postępowanie może uznać za niewystarczające dowody przedstawione w sprawie do przypisania odpowiedzialności karnej konkretnej osobie. Organ powinien nadto dysponować możliwością zażalenia np. na postanowienie o umorzeniu postępowania, by móc w efektywny sposób dochodzić roszczeń.
Analiza przepisów projektu ustawy skłania do stwierdzenia, że powyższy projekt wymaga gruntownej rewizji, gdyż pozostawia zbyt wiele wątpliwości co do wykładni podstawowych definicji ustawowych oraz wprowadzonej procedury. W obecnym kształcie może stanowić przykład, jak nie konstruować przepisów prawa.
Jarosław Chałas
Autor jest radcą prawnym, Partner Zarządzający w kancelarii Chałas i Wspólnicy
