Dlaczego unia bankowa nie uratuje Europy?

Jednak powołanie unii bankowej - chociaż jest to kluczowy krok do dalszej integracji gospodarczej krajów UE - nie zgasi pożaru kryzysowego, który już teraz zawładnął Europą. Czym jest unia bankowa? Skąd ten pomysł? Czy pomoże i czy jest nam potrzebna?

Idea powołania unii bankowej pojawiła się w odpowiedzi na obecny kryzys, który unaocznił braki w regulacjach systemów bankowych. Komisja Europejska chce stworzyć mechanizmy, które uchronią ją przed paniką bankową podobną do tej powstałej po upadku Lehman Brothers. Historia fali bankructw uruchomionej po ogłoszeniu niewypłacalności przez ten znany bank inwestycyjny jest już dobrze znana.

Upadające banki były ratowane przez rządy, które wpompowały (w postaci bail-out'ów) olbrzymie masy pieniądza w swoje sektory bankowe (przykładowo Irlandia ratowała banki kwotą 99 mld euro, Wielka Brytania - 435 mld euro, Francja - 490 mld euro, a Niemcy - 653 mld euro). Było to olbrzymie obciążenie dla budżetów krajów europejskich (przykładowo irlandzki deficyt w 2010 roku wyniósł z tego powodu przeszło 20 proc. PKB).

Rządy nauczyły się, iż nie mogą powtórzyć takich operacji w przyszłości, gdyż są bardzo niepopularne politycznie oraz kosztowne z punktu widzenia finansów państwa. Dlatego pojawił się pomysł, aby stworzyć narzędzia, które m.in. będzie można wykorzystać w czasie ratowania banków (zamiast pieniędzy podatników). Innym problemem, który ma być rozwiązany przez unię bankową, jest nadal niejasny sposób ogłaszania bankructwa przez banki (szczególnie skomplikowane jest to w przypadku banków mających swoje oddziały lub filie w innych krajach).

Plan budowy unii bankowej zaprezentowany w środę 6 czerwca 2012 roku oparty jest na trzech filarach.

Po pierwsze, przewiduje on, że każdy z krajów UE powoła specjalny fundusz pomocowy dla sektora bankowego. Skąd pieniądze na ten cel? W ciągu kolejnych 10 lat banki musiałyby wpłacać na ten cel pieniądze, które po 10 latach mają osiagnąć minimalną kwotę funduszu - sumę odpowiadającą 1 proc. ich depozytów.

Pieniądze z tych funduszy miałyby finansować m.in. tworzenie tzw. banków pomostowych, które przejmowałyby kluczowe funkcje upadającego banku oraz jego aktywa, które zostaną zakwalifikowane jako "zdrowe". Taki bank, po przeprowadzeniu potrzebnej restrukturyzacji, byłby sprzedawany. Z kolei część banku ze złymi aktywami, która nie została zakwalifikowana do procesu "uzdrawiania", byłaby likwidowana w postępowaniu upadłościowym¹.

Skuteczność działania podobnego modelu polegającego na dzieleniu banków zaprezentowana została m.in. w Islandii. W 2008 roku trzy największe banki islandzkie (Landsbanki, Kaupthing Bank oraz Glitnir Bank) okazały się niewypłacalne i upadły, rozpoczynając trzyletnią recesję w kraju. W odpowiedzi na załamanie sektora bankowego dokonano jego restrukturyzacji. Na podstawie nowego prawa z 6 września 2008 roku utworzono trzy nowe banki: Nýi Landsbanki (obecnie National Bank of Iceland), Nýja Kaup?ing hf (obecnie Arion Bank) oraz Nýi Glitnir (obecnie Íslandsbanki). Banki te przejęły krajowe zobowiązania wobec depozytariuszy "starych banków", a rząd udzielił gwarancji w stosunku do wszystkich tych depozytów. Łącznie kapitał wszystkich banków został zasilony wartością odpowiadającą 40 proc. islandzkiego PKB z 2008 roku. Zsumowane aktywa nowego sektora bankowego wynosiły 450 proc. PKB w 2009 roku wobec ponad 1000 proc. rok wcześniej².

Nowe banki będące pod kontrolą rządu przejęły nietoksyczne aktywa "starych" banków, które następnie zostały spieniężone. Zagraniczne oddziały "starych" banków zostały sprzedane zagranicznym inwestorom. Część została wyłączona, a ich aktywa użyte w celu spłacenia długów "starych" banków lub spłacenia zobowiązań wobec depozytariuszy zagranicznych wraz ze wsparciem zagranicznych funduszy gwarancyjnych danych banków, zgodnie z regulacjami EU/EEA³.

O ile sama idea oraz mechanizm są szczytne i potrzebne, o tyle warto zawrócić uwagę na to, że ten 1 proc. od depozytów to w rzeczywistości kolejny podatek dla sektora finansowego. Banki prędzej czy później znajdą sposób na zrekompensowanie sobie tego nowego kosztu. Jak mogą to sobie odbić? Najprostszą drogą jest podniesienie kosztów za prowadzenie konta czy obniżenie rzeczywistego oprocentowania depozytów. W efekcie, na koniec dnia, to klienci banków poniosą koszt tego 1 proc. składki na fundusze pomocowe.

Należy tutaj podkreślić jeszcze jedno zagrożenie dla banków. Kwota (1 proc.) jest płatna od wielkości depozytów - czyli bank musi zapłacić kolejną składkę niezależnie od tego, jaki ma wynik finansowy. W przypadku, gdy bank notuje stratę, kolejna danina tylko podkopie jego kondycję finansową. W skrajnych przypadkach może to skutkować obniżeniem ratingu takiego banku lub nawet runem na ten bank oraz jego upadkiem.

Drugim filarem unii bankowej ma być tzw. bail-in, w odróżnieniu od stosowanego dotychczas bail-out, w którym to de facto podatnicy ratowali banki w potrzebie. Bail-in to mechanizm, w którym wierzyciele i właściciele (a więc akcjonariusze) ponoszą straty w przypadku potrzeby rekapitalizacji upadających banków. Według komisarza UE ds. rynku wewnętrznego, Michela Barniera, docelowo wszystkie zobowiązania, w tym instrumenty pochodne, mają być objęte takim rozwiązaniem. Z tej listy wyłączone są jedynie depozyty, zobowiązania podatkowe oraz wynagrodzenia⁴.

Trzecim filarem jest nadanie większych uprawnień krajowym oraz europejskim organom nadzoru bankowego. Krajowy nadzór będzie mógł zażądać od banku "zmiany jego struktur prawnych lub organizacyjnych", jeśli uzna, że jest to konieczne, by zagwarantować skuteczną restrukturyzację lub likwidację. Jednocześnie uzyska uprawnienie do tzw. wczesnej interwencji, będzie mógł więc np. zażądać pilnego zwołania zgromadzenia akcjonariuszy, jeśli dany bank nie będzie spełniał wymogów kapitałowych. W szczególnych sytuacjach organy nadzoru będą też uprawnione do wyznaczenia na określony czas nadzwyczajnego zarządcy. Ponadto, w przypadku, kiedy jakiś bank operuje w kilku krajach, nadzory kraju siedziby i krajów goszczących banki-córki mają zacieśnić współpracę.

Takie kolegia mogłyby uchronić przed powtórzeniem historii z Icesave, której skutkiem jest m.in. dyplomatyczna wojna na linii Wielka Brytania a Islandia. W czasach boomu kredytowego, wykorzystując prawne możliwości wynikające z tzw. jednolitego paszportu bankowego, trzy największe banki z Islandii otwierały placówki w Europie (głównie w Holandii i Wielkiej Brytanii). Landsbanki Íslands otworzył w 2006 roku Icesave, który w dwa lata zebrał 4 mld funtów depozytów w Wielkiej Brytanii oraz 1,7 mld EUR depozytów w Holandii. Powodem do ekspansji zagranicznej była ograniczona baza klientów w Islandii, która posiada łącznie 300 tys. obywateli, oraz dominująca rola rządowego HFF⁵, który wypierał prywatne banki islandzkie, oferując niekonkurencyjnie tanie pożyczki hipoteczne. W momencie załamania finansowego, Islandia nie wypłaciła zagranicznym klientom Icesave należności. Z tego powodu Wielka Brytania oraz Holandia zapłaciły swoim obywatelom za utracone depozyty, a obecnie domagają się spłaty. Skala zobowiązań wynosi 5 mld USD, co stanowi 38 proc. islandzkiego PKB z 2011 roku. Rząd, parlament oraz prezydent przyjęli ustawę nazwaną "Icesave Bill", która pierwotnie miała regulować spłatę zobowiązań odpowiednio w rocznej wartości 4 proc. i 2 proc. przyrostu PKB dla obu krajów. Jednak warunki "Icesave Bill" nie zostały zaakceptowane przez rządy Wielkiej Brytanii i Holandii. Spłata zobowiązań zagranicznych banków islandzkich nie jest rozwiązana do dzisiaj. Do tej pory przeprowadzono dwukrotnie referenda w tej sprawie i za każdym razem Islandczycy nie zgadzali się na spłacenie zobowiązań w proponowanym scenariuszu. Brak kompromisu w sprawie Icesave znacząco wpływa na obniżenie oceny kraju przez rynki finansowe⁶.

Biznes INTERIA.PL na Facebooku. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze

Z kilku przyczyn. Po pierwsze, według różnych źródeł, ustalenia dotyczące unii bankowej mogą zostać wprowadzone w życie najwcześniej w roku 2016 (według Reutersa) lub 2018 (według Parkietu). Ponadto, na utworzenie funduszy pomocowych przewidziano 10 lat. Tymczasem Europa już teraz jest w kryzysie zadłużenia oraz w kryzysie zaufania.

To oznacza, że kryzys bankowy może wybuchnąć tak naprawdę w każdej chwili. Wreszcie, w tej chwili to nie banki są winne kryzysu zadłużenia, a nieodpowiedzialne rządy, które doprowadziły swoje kraje na skraj bankructwa. To właśnie m.in. dlatego, że obligacje krajów takich jak Grecja (czy inne PIIGS) mają niskie (lub śmieciowe) oceny ratingowe, a bilanse banków, które je zakupiły, są w złej kondycji.

Poza tym, wiara w państwowe mechanizmy czy instytucje, które mają uchronić przed kryzysami bankowymi, jest wyraźnie przesadzona. Przy założeniu, że w ciągu dziesięciu lat krajowe fundusze będą zbierać 1 proc. od bankowych depozytów, łączna wielkość zebranych pieniędzy wyniesie 70 mld EUR w strefie euro (ok 100 mld euro dla wszystkich krajów UE). Czy ta kwota wystarczy?

Najprawdopodobniej nie. W piątek 11 maja 2012 roku rząd w Hiszpanii nakazał bankom utworzenie rezerw na sumę 30 mld euro, które pokryłyby ich ewentualne straty wynikające z inwestycji w rynek nieruchomości . Nie uspokoiło to jednak inwestorów, gdyż spodziewali się oni o wiele wyższej kwoty - w wysokości do 80 mld euro⁷. Dlatego reformę uznano za niewystarczającą i rentowność długoterminowych (10-letnich) obligacji skarbu państwa utrzymała się na niebezpiecznym poziomie 6 proc. Przyspieszyło to tylko dalsze komplikacje w Hiszpanii, której rating został zredukowany w czwartek (7.06.2012) z A do BBB przez Fitcha. Oznacza to, iż 30 proc. kwoty, jaką miałby za 10 lat dysponować ogół funduszy pomocowych dla banków, nie uratowałoby samej tylko i wyłącznie Hiszpanii! Poza tym, należy uczciwie powiedzieć, że kryzysy bankowe były, są oraz będą nieodłącznym zjawiskiem pojawiającym się w trakcie kolejnych cykli koniunkturalnych.

Nawet gdyby w 2008 roku Lehman Brothers został uratowany czy przejęty, najpewniej odroczyłoby to tylko kryzys w czasie i wybuchłby on z jeszcze większą siłą.

Jednak nie oznacza to, że sama idea unii bankowej czy funduszy pomocowych jest zła - sama w sobie jest potrzebna jako dalszy krok do integracji europejskiej. Jednak mówiąc o niej oraz o jej rozwiązaniach, należy mieć na uwadze, iż raczej będą one pełnić rolę instytucji do wygładzania skutków kryzysu bankowego i ułatwiania jego przebiegu (np. ułatwiając procedury związane z bankructwami banków), nie zaś narzędzi do ochrony przed kryzysami bankowymi, które z pewnością jeszcze się pojawią.

Kamil Pruchnik

^{1. Forsal; KE zaproponowała pierwsze kroki w kierunku unii bankowej}

^{2. Wyliczenia własne na podstawie danych World Economic Outlook database, MFW (2011) oraz aktów islandzkiej komisji nadzoru finansowego}

^{3. Na postawie wybranych aktów islandzkiej komisji nadzoru finansowego}

^{4. Forsal; KE zaproponowała pierwsze kroki w kierunku unii bankowej}

^{5. Rząd objął gwarancją dług Hausing Finance Fund (HFF), publicznej instytucji udzielającej tanich kredytów hipotecznych, pełniącej w Islandii rolę Fannie Mae oraz Freddie Mac. HFF oferował niekonkurencyjnie tanie kredyty, co powodowało ucieczkę banków islandzkich za granicę}

^{6. Report of the Special Investigation Commisision (SIC), Althing (2010)}

^{7. Forbes; Hiszpańskie banki straciły 260 mld euro}