Jak Polska chce dogonić bogatsze kraje?

Ukształtowanie się nowego parlamentu oraz powołanie nowego (starego) rządu to dobry pretekst do tego by pokusić się o spojrzenia na minione 4 lata. Jeśli popatrzymy na liczby, zwłaszcza te na których z reguły skupia się uwaga, to ta ocena nie wypada źle. Po powolnym starcie, w latach 2017-2019 wzrost gospodarczy kształtował się na poziomie 4-5 proc., a średnia dla lat 2016-2019 wyniesie ok. 4,3 proc. Należy to uznać za bardzo dobry wynik. Stopa bezrobocia jest na rekordowo niskim poziomie - wg ujednoliconej metodologii unijnej nieco powyżej 3 proc. Wśród krajów UE wskaźnik ten jest niższy jedynie w Niemczech i Czechach. Wszystko to w warunkach umiarkowanej inflacji oraz zrównoważonego salda rachunku obrotów bieżących.

Ale to "statyczne" ujęcie może być mylące. Ważne jest, co tak naprawdę stoi za tymi liczbami - czy "zdrowe" mechanizmy czy też takie, które z czasem odbiją się problemami. To ostatnie zastrzeżenie jest ważne, gdyż niewłaściwa polityka gospodarcza rzadko kiedy przybiera formę laserowych cięć, których skutki widać od razu. Z reguły jest jak rdza, która stopniowo prowadzi do erozji ważnych procesów społecznych i gospodarczych.

Do niewątpliwych pozytywów należy zaliczyć fakt, że udało się wysoki wzrost PKB bez dalszego zadłużania gospodarki - zagregowane zobowiązania z tytułu kredytów i obligacji trzech głównych sektorów gospodarki ustabilizowały się na poziomie ok. 130 proc. PKB. Zadłużenie zagraniczne w relacji do PKB nawet spadło. Gorzej wygląda sytuacja jeśli spojrzy się na strukturę zobowiązań - w szybkim tempie (blisko 8 proc. średniorocznie) przyrastały kredyty konsumpcyjne gospodarstw domowych, podczas gdy kredyty dla firm rosły jedynie w tempie 5,5 proc. Warto zauważyć, że pod względem relatywnego poziomu (do PKB) zadłużenia z tytułu kredytów konsumpcyjnych plasujemy się dziś w unijnej czołówce.

Spadek zobowiązań wobec zagranicy to pochodna ekspansji eksportu - jego relacja do PKB wzrosła z niespełna 50 proc. w 2015 r. do ponad 56 proc. obecnie. Dzięki temu sektor firm generował oszczędności pokrywające nie tylko własne (stosunkowo niskie w tym okresie) potrzeby odnoszące się do finansowania inwestycji, ale także pozostałych sektorów gospodarki (sektora rządowego i gospodarstw domowych). Pozytywna jest także dywersyfikacja kierunków zbytu. Należy też odnotować zmiany instytucjonalne w zakresie wsparcia internacjonalizacji firm.

Kolejna ważna kwestia to zmiana równowagi między pracą i kapitałem. Sytuacja pracowników na rynku oraz w odniesieniu do dochodów znacząco poprawiała się. Na przestrzeni minionych 4 lat średnia płaca w gospodarce wzrosła o 1000 zł, tj. 25 proc. Trzeba przy tym podkreślić, że lepsza sytuacja pracowników to jedynie w części zasługa rządu (uporządkowanie niektórych kwestii związanych z ochroną pracownika, opłacaniem składek itp.). Główny wpływ miała tu demografia i malejąca dostępność zasobów pracy, co automatycznie przełożyło się na rosnącą siłę przetargową pracowników.

Kolejny obszar, gdzie trzeba odnotować pozytywne zmiany to poprawa ściągalności podatków. To m.in. działania w tym obszarze stały się jednym ze źródeł finansowania rozbudowanych programów socjalnych mających zapewnić bardziej powszechną dystrybucję korzyści wynikających ze wzrostu gospodarczego. W 2019 r. z tytułu tych programów trafi do gospodarstw domowych blisko 50 mld złotych. Różnorakie wskaźniki pokazują, że ten transfer środków na przestrzeni ostatnich lat znacznie ograniczył np. skalę ubóstwa.

Ocena programów socjalnych nie może być jednak jednoznaczna. Po pierwsze koszt tych programów wydaje się niewspółmiernie duży w stosunku do korzyści, szczególnie że coraz większa część wsparcia trafia w ręce tych, którzy jej tak naprawdę nie potrzebują. Klasycznym przykładem w tym względzie jest program 500 plsu, który miał uratować demografię. Wprawdzie współczynnik dzietności kobiet jest dziś wyższy (1,43 w 2018 wobec 1,29 w 2015 r.), ale to pochodna wielu różnorakich czynników (w tym przede wszystkim korzystnej sytuacji na rynku pracy), charakteryzuje go wciąż niski poziom, a poza tym nie ma pewności co do trwałości tej zmiany (w 2018 r. wskaźnik spadł wobec 2017 r.). Równocześnie wraz z rozszerzeniem programu na pierwsze dziecko dużo większa część środków trafia do rodzin, które ani nie wesprą demografii, ani też tej pomocy nie potrzebują.

Po drugie na bazie doświadczeń innych krajów wiemy, że hojne programy socjalne mogą w dłuższej perspektywie niewłaściwie kształtować bodźce na poziomie mikro - zniechęcać część obywateli do podejmowania pracy. To zjawisko może się szczególnie nasilać w kolejnych latach, gdyż utrzymanie wysokich wydatków socjalnych w połączeniu z rosnącymi wydatkami na emerytów będzie wymagać rosnącego obciążenia pracy (podatki, składki itd.). Nie ma się bowiem co oszukiwać, ktoś na te programy socjalne będzie musiał się składać. A ponieważ tych składających się będzie coraz mniej - w kolejnych latach liczba osób w tzw. wieku produkcyjnym będzie wg. prognoz Eurostatu kurczyć się w tempie 260 tys. rocznie - więc jednostkowe obciążenie siłą rzeczy będzie musiało rosnąć.

Po trzecie wreszcie te pieniądze - przynajmniej część z nich - można było wydać inaczej, np. na poprawę usług publicznych, co z jednej strony byłoby odczuwalne przez obywateli, a równocześnie rozwiązało inne ważne kwestie jak chociażby szybka degradacja niektórych bardzo ważnych zawodów (np. nauczyciel, pielęgniarka). W tym miejscu dotykamy jeszcze jednego ważnego problemu - tego jak niedojrzale wygląda w naszym kraju dialog społeczny. Nie ma on charakteru całościowego, nie dyskutuje się nad pełną paletą kwestii socjalnych i nie dąży do osiągnięcia konsensusu co w ich zakresie powinno - w danym okresie - uznane zostać za priorytet. Decyzje zapadają w trakcie kampanii wyborczych, a strumienie pieniędzy są kierowane nie wg. rzeczywistych potrzeb, a w zależności od możliwego do uzyskania poparcia politycznego.

Gdyby doszukiwać się jakiejś hierarchii, to na pierwszym miejscu znalazłaby się kwestia braku przełomu w zakresie wykorzystania kapitału i wiedzy. Nie zmienia tej oceny nawet fakt, że w minionych 4 latach kontynuowany był trend wzrostowy w zakresie wydatków na badania i rozwój (w 2018 r. stanowiły one 1,21 proc. PKB, +0,21 p.p. wobec 2015 r.). Równocześnie bowiem łączna stopa inwestycji kapitałowych, która w 2015 r. wyniosła ok. 20 proc. spadła w kolejnych latach do poziomów nie widzianych w naszej gospodarce od wielu lat (17,5-18 proc.).

Na inwestycjach odbija się rozregulowanie otoczenia regulacyjno-podatkowego. Liczne pomysły - nawet jeśli ostatecznie wiele z nich nie wchodzi w życie - rodzą olbrzymie problemy w kontekście oceny rentowności projektów. By nie pozostać gołosłownym warto przywołać chociażby najnowszy raport Europejskiego Banku Inwestycyjnego - zawarte w nim wyniki badań ankietowych wskazują, że podobnej skali jak u nas niepewność stanowi barierę dla inwestycji jedynie w objętych kryzysem krajach południa Europy i w Wlk. Brytanii. To rozregulowanie znajduje także odzwierciedlenie w znacznym pogorszeniu naszej pozycji w rankingu Banku Światowego "Doing business in" (obecnie 40. pozycja). Największy paradoks w inwestycjach polega na tym, że sytuacja najbardziej pogorszyła się w segmencie lokalnych firm prywatnych, które według deklaracji z 2015 r. miały być kołem zamachowym gospodarki.

W kontekście innowacyjności fiaskiem okazało się podejście oparte na kreowaniu lokalnych liderów, czempionów. Zresztą w moim przekonaniu to nie miało się prawa udać. Świat wygląda dziś inaczej niż w latach 70-tych i 80-tych minionego wieku, gdy tego typu politykę prowadziły niektóre kraje Azji. Nie wchodząc w szczegóły na dziś znacznie lepszym podejściem wydaje się wspieranie tych, którzy chcą ("pick the willing") wpisać się w strategię rządu, a nie nominowanie tych, którzy mają być wygranymi ("pick the winner") określonej polityki.

Inna bardzo istotna kwestia, to brak zrównoważenia wzrostu w kontekście obecnego i przyszłych pokoleń. Jest to m.in. związane z efekt "śnieżnej kuli" w wydatkach publicznych. Niektóre, przyjęte w ostatnich latach rozwiązania będą skutkować narastaniem zobowiązań - np. skrócenie wieku emerytalnego oznacza przyrost wydatków o ok. 2 mld złotych rocznie (do tego po stronie dochodów dochodzą mniejsze składki). W połączeniu z rosnącym udziałem wydatków sztywnych powoduje to, że pomimo wyższej ściągalności podatków nasz budżet pozostanie bardzo wrażliwy na wszelkie spowolnienia koniunktury. Tym bardziej, że nie możemy wykluczyć negatywnych niespodzianek także w odniesieniu do samej ściągalności - odnotowana w ostatnich latach poprawa to w części pochodna bardziej restrykcyjnego podejścia urzędników, w krótkim okresie skutkuje to dodatkowymi środkami, ale w toku postępowań administracyjnych i sądowych część tych środków trzeba będzie firmom zwrócić.

W kontekście równowagi międzypokoleniowej trzeba też wspomnieć o braku znaczących działań w odniesieniu do zagadnień środowiskowych, choć jest szansa na uruchomienie programów (np. antysmogowy), które mogą zacząć tę sytuację zmieniać.

Jeśli za perspektywę przyjąć "tu i teraz" to ten bilans można uznać za pozytywny. Dla wielu gospodarstw domowych minione 4 lata to bardzo dobry czas, dla niektórych wręcz przełomowy. Te ostatnie po raz pierwszy były w stanie nie tylko pospłacać chwilówki i "spiąć swój budżet, ale pozwolić sobie na wydatki nigdy dotąd nieponoszone (wakacje, korepetycje itd.).

Gdy jednak uwzględni się skutki podejmowanych w minionych czterech latach działań dla przyszłości, to wyraźnie widać kumulację ryzyk. Aktywa produkcyjne, które determinować będą dochody w przyszłości rosły w relatywnie w wolnym tempie, za to konsumpcja i wydatki socjalne w szybkim.

Bardzo negatywne długofalowo konsekwencje dla gospodarki będzie miało skrócenie wieku emerytalnego. A już zupełnie niezrozumiałe ze względów społeczno-ekonomicznych jest ograniczenie wieku pracy kobiet do 60 lat, zupełnie abstrahuje ono od rzeczywistości, która jest dziś inna niż w czasie gdy rozwiązane to w Polsce się pojawiło (przeciętny wiek życia kobiet znacząco wydłużył się - jest znacznie dłuższy niż mężczyzn, kobiety rodzą dziś małą liczbę dzieci, model podziału obowiązków w rodzinie jest inny itd.).

Część problemów zostało "zamrożonych" (np. przeniesienie wzrostu cen energii elektrycznej na odbiorców końcowych), ale nie da się tego zrobić na długo. Z kolei budżet "skonsumuje" - jednorazowo - w przyszłym roku część zgromadzonych w OFE oszczędności. Poza tym, pomimo silnego wzrostu polityka monetarna pozostała ekspansywna, pro-cykliczna (długi okres ujemnych realnych stóp procentowych), w związku z czym pole do działania w warunkach spowolnienia pozostaje niewielkie.

Z punktu widzenia wspomnianych wcześniej równowag wydaje się, że wahadło przechyliło się na korzyść "teraz" kosztem "przyszłości", na korzyść "pracy" wobec "kapitału" oraz na korzyść "życia w oparciu o budżet" wobec "przedsiębiorczości". Niektóre z tych korekt były potrzebne, jednakże jeśli ten kierunek zostanie utrzymany w kolejnych latach, to na dłuższą metę nie mamy co myśleć o dogonieniu bogatszych krajów. Gospodarka dość szybko się zadławi. Najszybciej będzie to widoczne w wynikach finansowych firm, dla których już przyszły rok może być czasem poważnej próby (presja płacowa, koszty PPK, rosnące ceny energii, może także wyższe składki na ZUS itd.).

Udało się skorygować punktowo niektóre kwestie (te oparte o wydatki budżetowe), ale zbyt mało jest oznak, że gospodarka została wprowadzona na nowe tory, które zapewniłyby jej solidny, zrównoważony wzrost w długim okresie.

Największą bolączką jest słabość rozwiązań instytucjonalnych, podczas gdy to dobrze zaprojektowane instytucje sprawiają, że rozwój staje się usystematyzowanym procesem, pozwalają konsekwentnie zmierzać w kierunku tego co priorytetowe. Dla nas takimi priorytetami powinny być: i) produktywność, ii) spójność społeczna (kwestia ograniczania skali wykluczenia, nie tylko w wymiarze finansowym, ale np. także dostępu do określonych usług) i iii) zrównoważony rozwój (byśmy nie żyli nadmiernie kosztem przyszłych pokoleń).

W odniesieniu do instytucji potrzebujemy swego rodzaju (niezależnej i obiektywnej) latarni, instytucji która wskazywałaby kierunek i weryfikowała pojawiające się pomysły w kontekście ich spójności z tym kierunkiem. W moim przekonaniu w minionych czterech latach skutki wielu działań wobec sektora firm często wzajemnie się znosiły, stąd nie były w stanie wygenerować pro-inwestycyjnego impulsu.

Kolejnym ważnym obszarem wymagającym zmian instytucjonalnych są szeroko rozumiane usługi publiczne. Jeśli się nimi nie zajmiemy, to nie łudźmy się, że będziemy się w stanie szybko rozwijać. Pilnie potrzeba nowych rozwiązań w edukacji. W efekcie ostatniej tzw. reformy wzmocniliśmy wywodzący się z przełomu XIX i XX wieku model edukacji, skoncentrowany na "produkowaniu" pracowników do linii montażowej oraz mechanizmy negatywnej selekcji jeśli chodzi o nauczycieli. Obecny stan jest dobrą wiadomością jedynie z tego powodu, że reformować już nie ma co - powstały więc warunki by zdefiniować edukację w naszym kraju na nowo, od podstaw.

W służbie zdrowia już uderza w nas problem braku kadr, a przy szybko starzejącym się społeczeństwie będzie on szybko narastał. Także tu trzeba nowych, kreatywnych rozwiązań, których jak na razie nie widać.

W niektórych obszarach, np. w wymiarze sprawiedliwości, słabością obecnego podejścia jest tworzenie instytucji pod określone rozwiązania personalne. Z kolei proces stanowienia prawa trzeba ucywilizować. Potrzebujemy także nieformalnych rozwiązań, które "popychałyby" naszą gospodarkę w kierunku wyższej produktywności. Potrzebujemy wreszcie nowoczesnych rozwiązań instytucjonalnych w zakresie .... funkcjonowania instytucji. Ich wzajemnego komunikowania się, komunikowania się ze światem zewnętrznym (np. w celu włączania zewnętrznych ekspertów), skracania czasu reakcji, wykorzystania technologii do automatyzacji rutynowych działań itd. Jak widać jest co robić.

Andrzej Halesiak, ekonomista

Biznes INTERIA.PL na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze