- Ministerstwo Finansów przygotuje ustawę, która pokaże konsolidację finansów publicznych - zapowiedział w poniedziałek premier Mateusz Morawiecki
- W ramach budżetu państwa mają zostać skonsolidowane wszystkie publiczne fundusze
- Do tej pory fundusze, jak np. fundusz covidowy lub fundusz obronności, nie był ujmowane w budżecie
- To oznaczało, że miliardowe wydatki ponoszone w ramach funduszy nie zwiększały zadłużenia ujmowanego w budżecie
Resort finansów przygotuje ustawę, która pokaże konsolidację finansów publicznych - zapowiedział w poniedziałek premier Mateusz Morawiecki na konferencji "Stabilne finanse publiczne w niestabilnych czasach". W ramach budżetu państwa mają zostać skonsolidowane wszystkie publiczne fundusze, w tym fundusz obronności.
- Aby uporządkować system finansów (...) przygotujemy ustawę, która pokaże konsolidację finansów publicznych w kolejnych okresach rozliczeniowych - zapowiedział szef rządu.
To może oznaczać koniec umieszczania wydatków państwowych poza budżetem państwa. Chodzi o skonsolidowanie w ramach jednej ustawy miliardowych wydatków ponoszonych przez publiczne fundusze, które do tej pory funkcjonowały poza ustawą budżetową.
"Funduszowanie" w polskim budżecie
Fundusz covidowy, fundusz obronności czy krajowy fundusz drogowy: przy Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) przez ostatnie lata funkcjonowało i funkcjonuje ponad 20 publicznych funduszy.
Fundusze to specyficzna forma organizacyjna sektora finansów publicznych, tworzona - przynajmniej w teorii - w celu finansowania ściśle wyodrębnionych zadań państwowych. W teorii, bo ekonomiści od lat wskazują, że tworzenie funduszy w polskim systemie ma dodatkowy cel: unikanie umieszczania wydatków państwa w ustawie budżetowej.
To jedna z najistotniejszych cech funduszu: ponoszone przez niego koszty, chociaż są wydatkami publicznymi, nie są ujmowane w budżecie. W efekcie tworzenie funduszy pozwalało rządowi odciążyć budżet państwa i utrzymać państwowy dług publiczny poniżej konstytucyjnego limitu zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB. Bo fundusze nie były uwzględniane w statystykach długu finansów publicznych prezentowanych według krajowej metodologii.
- Przy wyliczaniu deficytu sektora finansów publicznych fundusze uwzględniała jednak metodologia UE. W efekcie deficyt całego sektora finansów publicznych (liczony według metody UE) był kilka razy wyższy, niż deficyt budżetu państwa ujmowany w polskiej ustawie budżetowej - zwraca uwagę w rozmowie z Interią Biznes Rafał Benecki, główny ekonomista ING Banku Śląskiego.
- Dzisiaj różnica między krajową definicją państwowego długu publicznego a metodologią europejską liczenia długu to około 10 proc. PKB. Fakt, że deficyt całego sektora jest ponad 7-krotnie wyższy od deficytu budżetu centralnego dobitnie obrazuje jak duża część nierównowagi fiskalnej generowana jest przez fundusze pozabudżetowe, które nie podlegają kontroli parlamentu i standardowym ramom dyscypliny finansów publicznych. Pokazuje to jak mało istotnym z punktu widzenia polityki makroekonomicznej dokumentem stała się ustawa budżetowa - mówi nam ekonomista.
Zapytaliśmy eksperta także o to, jakie mogą być konsekwencje zmian zapowiedzianych przez premiera.
- Przeniesienie całości starego długu pozabudżetowego tak, aby obejmowała go krajowa definicja długu publicznego spowoduje, że skoczy on do około 50 proc. PKB. I za parę lat Polska przekroczyłaby krajowy limit długu na poziomie 55 proc. PKB - wskazuje.
Jednak, zdaniem przedstawiciela ING Banku Śląskiego, premier ma zapewne na myśli nowe wydatki.
- Nie będą one już realizowane poza budżetem centralnym, tylko w jego ramach. Możliwe, że "stary" dług, wygenerowany w czasie Covidu, wciąż pozostanie poza ramami krajowej definicji - dodaje.
Jak tłumaczy ekonomista, ta różnica w polskiej i unijnej statystyce nie pozostawała bez wpływu na sytuację Polski na międzynarodowych rynkach.
- Dzisiaj fundamenty polskiej gospodarki są czasami postrzegane gorzej, niż wyglądają one w rzeczywistości - powodem może być właśnie niska przejrzystość statystyk budżetowych. W efekcie Polska płaciła za pożyczanie środków na rynku dużo więcej niż podobne kraje o podobnej kondycji finansów publicznych - wskazuje Benecki.
Miliardy poza budżetem
Jak podaje Ministerstwo Finansów, obecnie przy BGK działa 21 funduszy. W budżecie na 2023 rok łączna kwota ich wydatków jest szacowana na 133,6 mld zł. Wszystkie zostały objęte stabilizującą regułą wydatkową.
Największe z działających obecnie przy BGK funduszy to Krajowy Fundusz Drogowy ( z wydatkami na poziomie ponad 22 mld zł w 2023 roku) Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (49 mld zł), Fundusz Pomocy Ukrainie (10 mld zł) oraz Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg (6,8 mld zł).
Dla porównania: tegoroczny budżet zakłada wydatki w kwocie 604,5 mld zł oraz limit wydatków budżetu państwa na poziomie 672,5 mld zł. Deficyt budżetu państwa ma nie przekroczyć 68 mld zł. Tegoroczne wydatki w ramach funduszy to więc kwota rzędu ok. jednej piątej wydatków całego budżetu państwa. Te wszystkie koszty nie będą jednak uwzględnione w ustawie budżetowej, a więc np. nie podlegały debacie parlamentarnej podczas uchwalania budżetu.
Po wybuchu pandemii najbardziej znanym funduszem tego typu stał się tzw. fundusz covidowy. Działający przy BGK Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 miał pozwolić rządowi na finansowanie walki z pandemią bez ryzyka przekroczenia limitu zadłużenia państwowego.
Fundusz nie przestał jednak działać wraz z słabnięciem pandemii, a jego największy wydatek w 2022 roku wcale nie dotyczył konsekwencji epidemii koronawirusa. Z blisko 46 mld zł, które w ramach funduszy covidowego rząd miał wydać w zeszłym roku, jedną z największych kategorii stanowiły wydatki... Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Czyli prawdopodobnie finansowanie dodatku węglowego, na wypłatę którego miały zostać przesunięte niewydane na walkę z pandemią środki.
"Ograniczone zaufanie"
Do zapowiedzi premiera odniósł się Paweł Borys, czyli prezes Polskiego Funduszu Rozwoju i szef Rady Nadzorczej BGK. Właśnie PFR odpowiadał za przyznawanie i rozliczanie wsparcia wypłacanego przedsiębiorcom w ramach tarcz antykryzysowych, finansowanych z Funduszu Przeciwdziałania Covid-19.
"Premier Morawiecki zapowiedział konsolidację finansów publicznych przez likwidację funduszy stworzonych do walki z Covid-19, kryzysem energetycznym i wojną. Fundusze te zagwarantowały skuteczną ochronę firm i miejsc pracy. Stabilizacja gospodarki umożliwia ograniczenie tych działań" - napisał Borys w mediach społecznościowych.
"Fundusze BGK i PFR były uzasadnionym i przejściowym instrumentem przeciwdziałania kryzysom, dzięki którym mamy jedne z najlepszych wyników gospodarki w UE. Konsolidacja finansów publicznych kończy ten niestandardowy pakiet działań. To koniec debaty o długu pozabudżetowych" - dodał.
Jego komentarza bez odpowiedzi nie pozostawił ekonomista Sławomir Dudek, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych oraz były dyrektor działu analiz w resorcie finansów.
"Nie zgadzam się w 100 proc. z pierwszą częścią zdania. Operacyjności i elastyczność można było osiągnąć bez łamania konstytucji i ustawy o finansach publicznych. Utrzymywanie tych funduszy w 2021-2023 roku to przekroczenie wszelkich zasad" - napisał.
Dudek wielokrotnie krytykował umieszczanie wydatków publicznych w funduszach, a nie w budżecie państwa ze względu na brak transparentności takiego działania.
"Kibicuję konsolidacji. Ale mam bardzooooo ograniczone zaufanie" - dodał, zapowiadając, że jego fundacja zamierza uczestniczyć w debacie nad rozwiązaniami, które zaproponuje Ministerstwo Finansów.
O to, czy zapowiedziana w poniedziałek konsolidacja to krok w dobrą stronę, spytaliśmy głównego ekonomistę ING.
- Polska powinna zadbać o większą przejrzystość finansów publicznych - mówi nam Rafał Benecki.
- W najbliższych latach będziemy mieli ogromne potrzeby pożyczkowe: na finansowanie transformacji energetycznej oraz wydatków zbrojeniowych. Dlatego Polska powinna zadbać o jasność swoich statystyk długu - podsumował.
Martyna Maciuch
