Koronabrexit: Powrót do negocjacji w sprawie umowy handlowej

W poniedziałek rozpoczęła się pierwsza od chwili wybuchu pandemii koronawirusa runda negocjacji "twarzą w twarz" w sprawie umowy handlowej między Unią Europejską a Wielką Brytanią po Brexicie. 31 stycznia 2020 r. Zjednoczone Królestwo oficjalnie opuściło UE. Do końca tego roku potrwa okres przejściowy we wzajemnych relacjach handlowych, a to co stanie się później, będzie zależało od ustaleń lub braku ustaleń przy negocjacyjnym stole.

30 czerwca minął termin na podjęcie decyzji o przedłużeniu okresu przejściowego. Brytyjski rząd od początku nie miał ochoty na rozwlekanie negocjacji, dlatego taka decyzja nie zapadła. W rezultacie czasu na zawarcie porozumienia zostało mało, co może być na rękę Borisowi Johnsonowi.

Brytyjska delegacja wraz z głównym negocjatorem Davidem Frostem przyjechała do Brukseli pociągiem w niedzielę. Tego samego dnia wieczorem opinia publiczna dowiedziała się, że premier Boris Johnson powierzył Frostowi funkcję doradcy ds. bezpieczeństwa narodowego. W nową rolę negocjator wcieli się we wrześniu. Jak pisze brytyjski The Guardian moment, w którym ogłoszono nominację, nie mógł zostać dobrany bardziej precyzyjnie, a powierzenie stanowiska doradcy "komuś, kto prowadzi prawdopodobnie najważniejsze rozmowy międzynarodowe od czasu wojny w Iraku w 2003 r., to silny sygnał dla Brukseli, że Wielka Brytania jest gotowa odejść, jeśli nie uda się zawrzeć porozumienia podczas letnich rozmów".

Negocjacje, które właśnie się rozpoczęły to pierwsza z sześciu rund tygodniowych rozmów. Pięć z nich przewidziano do końcu lipca, a ostatnia została zaplanowania na 17 sierpnia. Znacznie okrojono liczbę negocjatorów. To 16 osób po każdej stronie stołu zamiast około 100 podczas rund sprzed pandemii. Kluczowe dla końcowego wyniku rozmów jest przełamanie impasu w kilku najważniejszych kwestiach, co nie będzie jednak łatwe, a presja czasu działa na korzyść Wielkiej Brytanii.

- Po doświadczeniach negocjacyjnych z czasów premier Theresy May i negocjacjach prowadzonych przez Borisa Johnsona jesienią 2019 roku, Brytyjczycy doszli do wniosku, że efektywne negocjacje toczą się "za pięć dwunasta". Z brytyjskiego punktu widzenia kluczowe jest, żeby mieć dużo terminów do rozmów "za pięć dwunasta" a niekoniecznie, żeby były duże interwały między nimi. Rząd Johnsona zakłada, że dzięki temu pojawia się presja na Brukselę i państwa członkowskie UE - mówi Interii dr Przemysław Biskup z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.

Jak wyjaśnia ekspert, ten mechanizm wynika z kwestii instytucjonalnych. Po stronie brytyjskiej, zwłaszcza w obecnych warunkach, gdzie rząd ma znaczącą większość parlamentarną, premier jest szefem partii, głównym ministrem i szefem służby cywilnej. Stanowisko negocjatora może być powierzone albo zawodowemu urzędnikowi służby cywilnej, albo osobie z gabinetu politycznego. Johnson zdecydował się na tą drugą opcję w osobie Davida Frosta. - Frost odpowiada bezpośrednio przed premierem, a ten jest głównym decydentem. W związku z tym po stronie brytyjskiej mamy bardzo krótki łańcuch dowodzenia, co pozwala na podejmowanie szybkich decyzji - wskazuje.

Po stronie Unii Europejskiej sprawa jest znacznie bardziej skomplikowana, bo negocjatorów wiąże oficjalny mandat negocjacyjny przyjęty przez Radę w drodze głosowania. Jak tłumaczy  Biskup, oznacza to, że Komisja Europejska nie jest w stanie zmienić własną decyzją treści mandatu negocjacyjnego. Nie może tego zrobić ani szefowa KE, Ursula von der Leyen, ani główny negocjator umowy z ramienia UE, Michel Barnier. A do tego dochodzi kwestia Parlamentu Europejskiego, który dysponuje wetem w sprawie ratyfikacji traktatu kończącego negocjacje i ma bardzo wysoki poziom oczekiwań względem strony brytyjskiej. Co więcej, jeżeli wynegocjowana już umowa będzie miała charakter mieszany, czyli będzie dotyczyć także kompetencji państw członkowskich, to pojawi się jeszcze problem decyzji poszczególnych krajów, które będą musiały ratyfikować umowę na zasadzie jednomyślności.

Co z tego wynika w praktyce? - W przypadku wszystkich decyzji Barnier musi realizować mandat negocjacyjny, który pod względem treści jest w wysokim stopniu przeciwstawny brytyjskiemu, a łańcuch decyzyjny, żeby zmodyfikować ten dokument, jest znacznie dłuższy niż w przypadku Brytyjczyków - mówi ekspert PISM.

We wznowionych negocjacjach punktów spornych jest wiele. Na przykład kwestia pełnego dostępu UE do wód brytyjskich w zakresie rybołówstwa, właściwie na takich zasadach, jakby nie doszło do Brexitu. Po stronie brytyjskiej jest to nie do zaakceptowania, ale Barnier musi starać się osiągnąć ten cel. Jak wskazuje dr Przemysław Biskup, główny spór między stronami dotyczy jednak tego, czy Wielka Brytania będzie musiała podporządkować się prawu unijnemu i czy ostatnie słowo w interpretowaniu tego prawa będzie należało do sądów obu stron, czy tylko do Trybunału Sprawiedliwości UE.

- Drugi podstawowy punkt zapalny to polityka konkurencji i pytanie, czy Brytyjczycy i w jakim zakresie przyjmą zobowiązania dotyczące niepogarszania standardów "odziedziczonych" po UE. Unia oczekuje jednak też harmonizacji dynamicznej, a więc tego, że jeśli UE przyjmie w przyszłości nowe przepisy dotyczące konkurencji, to Wielka Brytania także będzie ich przestrzegać. Kwestia te obejmują m.in. standardy techniczne i sanitarne, środowiskowe, przepisy prawa pracy czy zasady pomocy publicznej - wyjaśnia ekspert PISM.

Jak dodaje, gdyby strona brytyjska chciała doprowadzić do podpisania umowy w oparciu o obecny mandat negocjacyjny UE, to skończyłoby się to z punktu widzenia Johnsona i jego wyborców BRINO, czyli ‘Brexit in name only’ - "Brexitem tylko z nazwy". A Wielka Brytania znalazłaby się trwale na orbicie UE. - Od początku premierostwa Borisa Johnsona widać, że on chce czegoś zupełnie przeciwnego. Treść mandatu europejskiego rozmija się z brytyjskim i na tej podstawie w zasadzie nie da się wypracować porozumienia, chyba że ktoś ustąpi. Po stronie brytyjskiej mamy krótki łańcuch dowodzenia, a po stronie europejskiej długi i skomplikowany. Z punktu widzenia rządu brytyjskiego trzeba wiec wywołać potężny impuls, żeby wszyscy przywódcy państwa UE upoważnili swoich ministrów do modyfikacji mandatu negocjacyjnego. Żeby wygenerować taki impuls, zdaniem Johnsona potrzebna jest presja czasu, stąd brak zgody na przedłużenie tych negocjacji - mówi Biskup.

Jeśli umowa nie zostanie wynegocjowana, to czeka nas "opóźniony twardy Brexit", czyli powrót do sytuacji z marca 2019, kiedy nie było widoków na jakiekolwiek porozumienie. Umowa o wyjściu Wielkiej Brytanii z UE została ostatecznie podpisana w październiku 2019 r., ale uregulowała tylko trzy kwestie. Po pierwsze, rozliczenia finansowe bezpośrednio związane z wyjściem z UE, które wyczerpują się z końcem unijnych ram finansowych 2014-2020. Po drugie, na poziomie prawnym uzgodniono ochronę praw obywateli UE w Wielkiej Brytanii  (i na odwrót). Ale z implementacją tej części traktatu i tak są problemy w wielu krajach UE i po stronie brytyjskiej. Po trzecie, uregulowano kwestię granicy na wyspie Irlandii, ale nie ma pełnej jasności, w jaki sposób Brytyjczycy chcą implementować te przepisy, a do tego dochodzą różnice interpretacyjne. Na poziomie traktatowym wszystkie pozostałe kwestie nie zostały uregulowane, więc wraca scenariusz ‘no deal’, czyli Brexitu bez umowy. W takim przypadku podstawowe zasady handlu towarami zostaną oparte o zasady Światowej Organiści Handlu (WTO), ale są one znacznie mniej korzystne niż obowiązujące obecnie.

Zdaniem eksperta PISM, Boris Johnson ma koncepcję łagodniejszej wersji tego, co byłoby czarnym scenariuszem. Chce umowy o wolnym handlu, która zakładałaby zredukowane do zera cła na większość produktów, ale z jak najmniejszym zakresem uzgodnień wspólnych standardów oraz polityki konkurencji. - Brytyjski premier wyraźnie powiedział, że nie wyobraża sobie, żeby Wielka Brytania pozostała częścią unii celnej i wspólnego rynku. Jego scenariusz preferuje handel bezcłowy, ale z zachowaniem konieczności utrzymania kontroli na granicach. Jest to typ relacji, w której wiele rzeczy trzeba renegocjować okresowo. Na przykład, co sezon łowiecki odnawiać umowę w sprawie rybołówstwa. To powoduje, że na Wyspach przygotowania do scenariusza bazowego są zbliżone do przygotowań do czarnego scenariusza - mówi Biskup.

Jaka jest więc ocena możliwych scenariuszy po stronie Wielkiej Brytanii? - Boris Johnson ocenia, że pandemia koronawirusa i tak wprowadziła tyle zamieszania, że jeszcze jedno dodatkowe zamieszanie w tym miksie - związane z Brexitem bez umowy - nie czyni dużej różnicy. Brytyjski premier oczekuje za to premii od własnych wyborców, którzy chcą dokładnie takiej postawy w sprawie Brexitu - wskazuje ekspert.

Jak dodaje, brytyjski szef rządu popełnił w trakcie kryzysu szereg poważnych błędów skutkujących trzecią największą liczba zmarłych na COVID-19 w skali świata i największą w Europie. Johnson chce więc tym bardziej dać jakiś sukces swoim wyborcom, którzy zapewnili mu zdecydowane zwycięstwo w grudniowych wyborach.

Pandemia wzmocniła twardą postawę Johnsona w sprawie Brexitu, bo teraz i tak musi przebudowywać gospodarkę. A o tym, że gospodarka Wielkiej Brytanii ma poważne kłopoty w związku z COVID-19, wiadomo nie od dziś. Najnowsze dane brytyjskiego Office for National Statistics z 30 czerwca pokazują, że sytuacja jest gorsza niż prognozowano. Brytyjskie PKB w pierwszym kwartale 2020 roku skurczyło się o 2,2 proc. w stosunku do ostatnich trzech miesięcy 2019 roku. Wcześniejsze szacunki mówiły o 2 proc. To największy spadek od 1979 r., a trzeba pamiętać, że to dane za pierwsze trzy miesiące 2020 roku, a więc z uwzględnieniem jedynie dziewięciu dni lockdownu, który na Wyspach rozpoczął się 23 marca. Pełne uderzenie koronawirusa w gospodarkę będzie widoczne dopiero w liczbach za drugi kwartał. Na razie wiadomo, że w kwietniu gospodarka skurczyła się o 20,4 proc. Dane za maj pojawią się 14 lipca.

- Kiedy już przyjdzie czas, żeby uporządkować bałagan gospodarczy, to założenie jest takie, że COVID-19 wywrócił do góry nogami tyle łańcuchów produkcyjnych i gałęzi przemysłu, że i tak trzeba będzie mocno przeorganizować brytyjską gospodarkę. Zdaniem Johnsona lepiej te reorganizację zrobić raz, a nie rozkładać ją w czasie. Jego wizja Brexitu zapewnia dodatkowo bonus w postaci dużej swobody działania brytyjskiego rządu w porównaniu z okresem przynależności do UE. Dlatego postawa, z którą Brytyjczycy idą do negocjacji da się streścić w zdaniu: "Będzie umowa - to dobrze, nie będzie - to trudno" - wyjaśnia nasz rozmówca.

Po stronie Unii Europejskiej, ocena skutków braku umowy jest o wiele bardziej skomplikowana. Wiele gałęzi gospodarki jest bardzo narażonych na to, że Brexit bez umowy będzie kosztowny. - Obawiać się mogą chociażby producenci włoskiego prossecco, francuskiego wina, czy polskich kurczaków oraz niemieckich samochodów. Są jednak branże i kraje, dla których wynik negocjacji nie ma znaczącego wpływu. Johnson wciąż nie zamierza głęboko rewidować swojego stanowiska i oczekuje, że zrobi to Bruksela, w czym ma być pomocna silna presja - mówi ekspert PISM.

Jak podkreśla Biskup, nie można stwierdzić, że Unii Europejskiej bardziej zależy na umowie. - Pod pewnymi względami zależy bardziej, ale jest też duża chęć nieustępowania Brytyjczykom. Powoduje to, że nie należy jeszcze przesądzać Brexitu bez porozumienia, ale należy w pełni docenić ryzyko takiego scenariusza i się na niego przygotować - podsumowuje.

Dominika Pietrzyk