Kręte drogi przestrzennego ładu
Skutki braku planów zagospodarowania przestrzennego w Polsce odczuwają przede wszystkim inwestorzy. Ale przecież w najbliższej perspektywie wszyscy zmuszeni będziemy żyć w takiej przestrzeni, jaka wyłoni się wskutek istniejącego przestrzennego zawirowania. Na przykład w Warszawie nie starczyło ani czasu, ani pomysłu na architektoniczne wypełnienie do końca centrum miasta. Stąd zamiast przestrzennego ładu widzimy przestrzenny bezład. Przykład stolicy nie jest rzecz jasna odosobniony. A wszystko dzieje się, mimo że kolejne ustawy mówią z całym naciskiem o ładzie przestrzennym, czyli o czymś, co ma rządzić kształtowaniem polityki przestrzennej w naszych miastach i gminach.
Hubert Izdebski, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, partner w spółce prawniczej I&Z w Warszawie
Istnieją dwie filozofie w podchodzeniu do ładu przestrzennego:
Według pierwszej, właściciel może wybudować na swoim gruncie wszystko na co ma chęć i na co go stać. Istnieje tutaj pełna dowolność z niewielkimi ograniczeniami, z tym że podstawą tej dowolności jest zawsze prawo własności. Jedynie przepisy np. o planowaniu przestrzennym mogą ograniczyć prawa właściciela. Ta filozofia dominuje niewątpliwie w Ameryce.
Henryk Drzewiecki, były architekt m.st. Warszawy mówił przed 10 laty, że Warszawa staje się jednym z najpiękniejszych miast amerykańskich. W Ameryce, poza Waszyngtonem przeciętne miasto wygląda kiepsko i widać bezład przestrzenny. To takie typowe podejście do przestrzeni w kraju o dużej powierzchni i tego, że przeciętny Amerykanin zmienia miejsce zamieszkania wiele razy w życiu.
Drugie podejście to takie, które przy odmiennych rozwiązaniach prawnych występuje w porządnych krajach europejskich, jak np. w Niemczech, we Francji czy Wielkiej Brytanii i jest określone wyraźnie np. w konstytucji niemieckiej - "własność zobowiązuje".
W Polsce własność jest funkcją społeczną, gdzie właściciel w ramach treści prawa własności ma nie tylko prawa, ale również i obowiązki. To podejście oznacza w rezultacie, że właściciel może budować tylko to, do czego ma upoważnienie. W takiej sytuacji, generalnie rzecz ujmując, to planowanie przestrzenne jest podstawowym instrumentem służącym do określenia tego, co wolno, a co jest zakazane.
W takiej sytuacji w zależności od tego, jaki jest charakter gruntu różnie wyglądają szczegóły planistyczne. Planowanie przestrzenne nie musi dotyczyć, rzecz jasna, wszystkich terenów. Porządny plan zagospodarowania przestrzennego - to co Niemcy nazywają planem zabudowy - pokazuje nie tylko przeznaczenie terenu czy dokładną linię ulicy, ale również wysokość kondygnacji, liczbę kondygnacji, kształt dachów, kolor elewacji, podaje, co można budować na podwórku itd. To wszystko jest tak regulowane, że pozwolenie budowlane jest już tylko formalnością techniczną dotyczącą projektu technicznego. Jak zobaczymy miasta angielskie, francuskie czy niemieckie to tam jednak może nawet zbyt monotonnie, ład przestrzeni widać bez najmniejszej wątpliwości. Wcześniej ktoś pomyślał o ulicach, komunikacji, mediach, a potem pomyślał o domach. Polska jest w Europie, więc wydawałoby się, że powinniśmy mieć europejskie podejście.
W okresie przedwojennym przepisy o planowaniu przestrzennym były bardzo dobrze skonstruowane i napisane. Zresztą ład przestrzenny tamtej architektury widać do dnia dzisiejszego. Przepisy powojenne nie uwzględniały spraw związanych z prywatną własnością. Dla odmiany ustawa z 1994 roku o planowaniu przestrzennym przewidywała bardzo skomplikowaną procedurę uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego właśnie ze względu na uprawnienia właścicieli i wszystkich zainteresowanych. I tu, moim zdaniem, w trosce oczywiście o prawo własności przesadzono trochę z ochroną tego prawa. Taka procedura byłaby świetna w kraju, który ma porządne plany. Natomiast u nas albo planu nie było, albo był zbyt ogólny i do niczego się nie nadawał. Dotyczył zazwyczaj zupełnie innej sytuacji gospodarczej - najczęściej centralnie planowanej. Natomiast dobrym założeniem tej ustawy było to, że nowe plany powinny ustępować starszym.
Od uruchomienia procesu planistycznego do szczęśliwego końca, tzn. do możliwości wydawania na podstawie tego planu decyzji, musiało upłynąć ładnych parę lat.
Inną wadą ustawy z 1994 roku była instytucja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w sytuacji obowiązywania dalej planów ogólnych ustalała zasady dla całego terenu w odniesieniu tylko dla jednej działki. Była to kiepska forma prawna, gdyż pozwolenie budowlane wydawane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było wydawane nie na podstawie aktu prawa miejscowego jako aktu o mocy powszechnie obowiązującej, lecz na podstawie decyzji administracyjnej. Powstaje pytanie zasadnicze, czy można w ogóle wydać decyzję administracyjną na podstawie innej decyzji administracyjnej?
Dzisiaj sprawa jest jeszcze bardziej skomplikowana, gdyż ustawa z 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogła wyłączyć możliwości kontynuacji rozpoczętych już wcześniej i niezakończonych postępowań. A zatem obecna ustawa nie przekreśliła starej instytucji - decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego obecnie mamy postępowania prowadzone na podstawie dwóch różnych ustaw. Obowiązująca ustawa zachowała decyzje o warunkach zabudowy, wprowadzając ich szczególną formułę w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. Decyzja o warunkach zabudowy może być obecnie wydana tylko w ramach "dobrego sąsiedztwa". W sytuacji braku planu miejscowego taka decyzja jest nadal potrzebna. Ustawodawca wbrew całej dotychczasowej filozofii poszedł w ślad za filozofią, która zdominowała ład przestrzenny u naszego zachodniego sąsiada. Przyjął on, że warunki zabudowy, jak nie ma planu można wydać tylko na podstawie tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli w relacji do tego, co zbudowano już w najbliższym sąsiedztwie. Ten pomysł stał się niestety w Polsce marną karykaturą niemieckiego systemu, bo zabudowa jest albo bardzo rozproszona albo jej powstawaniem rządzi przypadek.
Brak planu na wsi przy ustalonej linii zabudowy nie jest niczym złym, bo tam "dobre sąsiedztwo" sprawę może rzeczywiście załatwić. Gorzej jest w sytuacji, kiedy albo w ogóle nie ma żadnego planu, albo gdy budujemy w dużych miastach. Im większe miasto, tym większy problem nie tylko tam, gdzie już istnieje jakaś zabudowa, ale również tam, gdzie ma dopiero coś powstać. Sytuacji tej nie można kontynuować, ale też kontynuacja nie może polegać na obowiązkowym wprowadzeniu nowej odmiany planu ogólnego - planu przeznaczenia terenów obejmującego całą gminę i stanowiącego akt prawa miejscowego. W planowaniu przestrzennym nie można zmieniać przepisów "od ściany do ściany", lecz potrzebna jest praca organiczna, polegająca na stworzeniu warunków do obejmowania gminy różnymi planami zagospodarowania przestrzennego, odpowiednimi do charakteru danego terenu.
