Niefrasobliwość czy premedytacja

Do 31 marca bieżącego roku 91 partii politycznych miało czas na złożenie sprawozdania o źródłach pozyskanych środków finansowych w 2004 r. Państwowa Komisja Wyborcza zakończyła właśnie badanie sprawozdań.

Ustawa o partiach politycznych uchwalona w 1997 roku była kilkakrotnie nowelizowana. Najpoważniejsza ze zmian została dokonana ustawą Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 12 kwietnia 2001 r. Nowelizacja ta oznaczała w istocie przejęcie finansowania partii przez budżet państwa. Wraz z przyjęciem koncepcji finansowania partii ze środków publicznych wprowadzono liczne zakazy w zakresie działalności finansowej partii.

Spośród wspomnianych ograniczeń istnieje kilka rodzajów zakazów (nakazów), których naruszenie prowadzi do odebrania partiom prawa do otrzymywanej subwencji. Są to między innymi: zakaz prowadzenia przez partię działalności gospodarczej, zakaz pozyskiwania środków finansowych ze zbiórek publicznych czy zakaz przyjmowania środków finansowych od określonych kategorii osób fizycznych (np. cudzoziemców).

Każda partia corocznie (nie później niż do 31 marca) składa Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdanie przedstawiające źródła pozyskania środków finansowych. PKW stwierdziwszy naruszenie któregokolwiek ze wspomnianych zakazów odrzuca sprawozdanie partii politycznej. Decyzja ta ma doniosłe znaczenie, albowiem partia polityczna traci prawo do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których byłaby uprawniona do jej otrzymywania.

Subwencja to prawo czasowe

Rozwiązanie powyższe dotknięte jest jednak wadą. Prawo do subwencji jest bowiem prawem mającym charakter czasowy, powiązanym z kadencją Sejmu. Przysługuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym odbyły się wybory i wypłacana jest danej partii w czterech równych ratach do końca roku, w którym odbywają się kolejne wybory. Subwencja jest zatem sumą publicznych pieniędzy wypłacanych ratalnie przez czas trwania kadencji Sejmu. Problem, z którym już wkrótce możemy zostać skonfrontowani, sprowadza się do tego, jak postąpić wobec partii, która dopuściła się złamania zakazów płynących z ustawy w roku sprawozdawczym 2004.

Sprawozdanie obejmujące 2004 rok zostało złożone do PKW do 31 marca 2005 roku. Zakładając, że działania nadzorcze PKW wymagają czasu oraz uwzględniając, że od decyzji PKW partia może jeszcze odwołać się do Sądu Najwyższego, ostateczna decyzja co do złożonego sprawozdania zapadnie zapewne w IV kwartale 2005 roku. Wtedy jednak ukonstytuuje się już nowy Sejm. Z jego kadencją powiązane zostanie nowe, odrębne od dotychczasowego, prawo do otrzymania subwencji. Nowa subwencja będzie musiała być wypłacana, albowiem nie ma możliwości pozbawienia partii tego nowego prawa w związku ze stwierdzonymi przez PKW naruszeniami ustawy, ale dokonanymi w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu. Z kolei subwencja związana z IV kadencją Sejmu do czasu zapadnięcia ostatecznego orzeczenia w sprawie zostanie już w całości albo też w przeważającej części wypłacona partii, a żaden przepis ustawy nie pozwala nakazać partii zwrócenia kwoty subwencji za okres 3 lat.

Najbardziej "opłaca się" naruszanie przepisów ustawy o partiach w ostatnim roku kadencji Sejmu, wtedy nie istnieje możliwość pozbawienia partii przyznanej jej subwencji.

Ryzykownym rozwiązaniem jest uznanie, iż intencją ustawodawcy było w tym przypadku "ukaranie" partii pozbawieniem jej prawa do każdoczesnej subwencji w okresie 3 lat następujących po naruszeniu ustawy. Powstałby wtedy problem, co zrobić z partiami, które w ostatnim roku kadencji Sejmu naruszyły przepisy ustawy o partiach, natomiast nie udało im się wprowadzić swej reprezentacji do Sejmu kolejnej kadencji.

Najbardziej "opłaca się" naruszanie przepisów ustawy o partiach w ostatnim roku kadencji Sejmu, wtedy nie istnieje możliwość pozbawienia partii przyznanej jej subwencji. Takie rozwiązanie jest nielogiczne z innego jeszcze powodu - wprowadza nierówność partii. Jeśli zdarzy się tak, iż partia "x" naruszy przepisy ustawy w pierwszym roku kadencji Sejmu, zostanie pozbawiona prawa do subwencji do samego jej końca, natomiast naruszenie tych samych zakazów przez inną partię, ale w ostatnim roku kadencji, oznacza w istocie niemożność zastosowania wobec niej tej sankcji. Ten sam czyn może zrodzić różne konsekwencje. Z pewnością nie takie były intencje ustawodawcy. Trzeba więc postulować rychłą nowelizację ustawy w tym zakresie.

Przepadek partyjnych korzyści

Rozwiązaniem, które niweluje tę niefrasobliwość prawodawcy, jest przewidziany w art. 39a ustawy o partiach przepadek korzyści (lub jej równowartości) uzyskanych przez partie z naruszeniem zakazów płynących z ustawy, o ile partia nie odmówiła ich przyjęcia lub nie zwróciła darczyńcy w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od daty dokonania darowizny. Mowa tu, między innymi, o korzyściach uzyskanych z prowadzenia przez partię działalności gospodarczej, ze zbiórek publicznych, korzyściach pochodzących od cudzoziemców i podmiotów innych niż osoby fizyczne. Przyjęcie korzyści majątkowej z naruszeniem przepisów ustawy stwierdza Państwowa Komisja Wyborcza.

Partia polityczna, w terminie 60 dni od dnia wydania przez PKW postanowienia w sprawie sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych może dobrowolnie dokonać wpłaty przedmiotowej korzyści na konto urzędu skarbowego, właściwego dla jej siedziby. W przypadku odmowy dobrowolnego wydania korzyści majątkowej na rzecz Skarbu Państwa, w 60-dniowym terminie, minister właściwy do spraw finansów publicznych, na wniosek PKW, występuje do Sądu Okręgowego w Warszawie o orzeczenie przepadku korzyści majątkowej. Sankcja ta w porównaniu z wcześniej wymienioną ma tę zaletę, iż nie ma charakteru czasowego i znajdzie zastosowanie niezależnie od kadencyjności parlamentu.

Katalog legalnych dochodów partii:

1) z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach,

2) z obrotu obligacjami Skarbu Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa,

3) ze zbycia należących do niej składników majątkowych,

4) z działalności propagującej partię i jej program (jak np. sprzedaż programu) (art. 24 ustawy o partiach).

Trudno zrozumieć jednak, dlaczego korzyść majątkowa uzyskana w sposób sprzeczny z art. 24 ust. 4 ustawy o partiach nie podlega przepadkowi. Przepis ten zawiera katalog dochodów, jakie partia może pozyskiwać ze swego majątku.

Jak obchodzi się zakazy?

Najwięcej kontrowersji wiąże się ze zbywaniem należących do partii składników majątkowych. Partie naruszają wspomniane unormowanie poprzez dokonywanie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, co trudno uznać za jej zbycie. Jak bowiem stwierdził Sąd Najwyższy, cechą konieczną zbycia jest definitywność przeniesienia prawa, a czynność prawna zbycia nie może być czynnością jedynie zobowiązującą, jego dokonanie wymaga rozporządzenia rzeczą (sygn. SW III 152/03). Podobne pytanie należy zadać pod adresem art. 24 ust. 5 ustawy o partiach. Unormowanie to wyraźnie stanowi, iż partia polityczna może użyczać posiadane przez siebie nieruchomości i lokale jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych gminy, powiatu albo województwa. Także ten przepis nie jest przez partie przestrzegany.

Pobieranie czynszu z tytułu najmu lokali, który znajduje się w ich posiadaniu, nie jest przypadkiem odosobnionym. Wypadałoby więc zastanowić się nad możliwością poszerzenia katalogu korzyści podlegających przepadkowi, skoro wskazane naruszenia nie należą do rzadkości. Jest to tym bardziej uzasadnione, iż partie korzystając ze wsparcia pieniężnego z budżetu państwa powinny wykazać się szczególną starannością w trosce o pieniądz publiczny.

Jarosław Sułkowski
Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego