Partnerstwo już bez prokuratora

Partnerstwo publiczno-prywatne jako jedna z metod realizacji inwestycji i dostarczania usług publicznych zaczyna w naszym kraju odgrywać coraz istotniejszą rolę. Wraz z rozwojem cywilizacyjnym i gospodarczym kraje demokratyczne gospodarki rynkowej stają przed obliczem coraz większych wyzwań inwestycyjnych, a to w połączeniu z silnym ograniczeniem wielkości funduszy publicznych i rosnącymi oczekiwaniami społeczeństw co do jakości usług publicznych, najczęściej doprowadza do zaniechań w realizacji wielu przedsięwzięć, bądź też ich prywatyzacji.

W wielu przypadkach jednak zakres stosowania prywatyzacji jest mocno ograniczony. Z powodów nie tylko politycznych (brak przyzwolenia społecznego), lecz również ze względu na racjonalność ekonomiczną - nie wszystkie rodzaje zadań publicznych są w stanie przynieść inwestorom korzyści gospodarcze. PPP nie jest prywatyzacją, lecz ją zastępuje. W partnerstwie publiczno - prywatnym urynkawia się bowiem jedynie proces świadczenia konkretnej usługi - odpowiedzialność za jakość i poziom jej dostępności pozostaje nadal domeną władzy publicznej. Tym samym PPP wypełnia istniejącą lukę, pozwalając realizować przedsięwzięcia, które w innym przypadku nie zostałyby zrealizowane.

W 2005 roku przyjęto pierwszą ustawę o PPP, lecz ze względu na zbyt restrykcyjne zapisy prawne oraz nieprzychylność władzy centralnej przede wszystkim - okazała się ona fiaskiem. Niedawno minął rok od wejścia w życie nowej ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym, można zatem pokusić się o wstępną analizę stanu faktycznego. Czy rzeczywiście zmiana założeń prawnych i liberalizacja przepisów ośmieliła władzę publiczną do stosowania PPP i przyczyniła się do wzrostu ilości projektów przeznaczonych do realizacji w tej formule. Z danych Ministerstwa Gospodarki wynika, iż w 2009 roku ukazało się ponad 40 ogłoszeń o PPP bądź koncesji na łączną wartość ok. 7 mld zł.

Ponadto, ze wstępnych szacunków Centrum PPP wynika, iż takich projektów może być znacznie więcej - mowa nawet o ponad 130 przedsięwzięciach o łącznej wartości ponad 20 mld zł - gdyby uwzględniono te projekty, które podmioty publiczne chciałyby zrealizować w PPP, a które z różnych względów (głównie braku inwestora) nie zostały ogłoszone, bądź ogłoszenia takie anulowano. W porównaniu do starej ustawy, pod rządami której nie został zrealizowany żaden projekt PPP, rysuje się widoczna tendencja wzrostowa. Poza zmianą uwarunkowań prawnych, znaczną rolę odegrały również inne aspekty, które przyczyniły się do rozwoju idei partnerstwa. Obserwuje się nieustanny wzrost wiedzy i świadomości administracji publicznej. Nie bez znaczenia jest również rosnąca wola polityczna i poparcie ze strony rządu. Jednak niedocenianym, a bardzo istotnym wpływem jest zmiana mentalności i podejścia do PPP - zamiast czwartego "P" w postaci prokuratora, coraz częściej słyszy się o czwartym "P" jako poprawności. Poprawnie zrealizowany projekt PPP jest bowiem kluczem do oszczędności i lepszej jakości usług publicznych - w przeciwnym wypadku nie pozostaje niczym innym niż nieudanym eksperymentem.

Nie należy jednak popadać w zbytni entuzjazm - Polska nadal znajduje się na szarym końcu rankingu posiłkowania się tym instrumentem. Pomimo stosunkowo przyjaznych regulacji prawnych i stałego upowszechniania wiedzy na temat PPP, wciąż brak jest projektów pilotażowych, dobrych praktyk i wypracowanych procedur w zakresie jego stosowania. Widać już natomiast pierwsze jaskółki, chociażby Centrum Haffnera w Sopocie. Jak wiadomo wszakże, jedna jaskółka wiosny jeszcze nie czyni. Ciągłe udoskonalanie i poszukiwanie najlepszych rozwiązań jest elementem współczesnego życia gospodarczego, należy więc zastanowić się, w którym kierunku winna iść promocja narzędzia, jakim jest PPP, aby takich projektów było więcej.

Z doświadczeń międzynarodowych wynika, iż do spełnienia jest szereg warunków koniecznych i dostatecznych, by PPP mogło sprawnie funkcjonować. Oprócz woli politycznej i aktywnego wsparcia ze strony struktur władzy wykonawczej oraz stabilnych i przyjaznych regulacji prawnych, do warunków koniecznych należą również przewidywalna sytuacja makroekonomiczna oraz odpowiedzialność i solidność partnerów. Od sektora publicznego oczekuje się gotowości i dojrzałości organizacyjno-kompetencyjnej do realizacji inwestycji przy udziale partnera prywatnego, od tego ostatniego natomiast, by był rzetelny i wiarygodny. O tyle, o ile warunki konieczne są w zasadzie spełnione, o tyle zdecydowana większość warunków dostatecznych już nie. A do nich należy przede wszystkim opracowanie strategii wykorzystania i programu popularyzacji partnerstwa publiczno - prywatnego, określenie preferowanych obszarów jego stosowania, oraz opracowanie pożądanych standardów zachowań i wzorców dobrych praktyk. Podstawowym zadaniem jest więc obecnie wypełnienie warunku przybliżenia wiedzy na temat PPP oraz opracowania strategii upowszechniania tego narzędzia, wraz z całą infrastrukturą instytucjonalno - programową pozwalającą na zarządzanie realizacją tej strategii.

Strategia (polityka) stosowania PPP na szczeblu krajowym winna uwzględniać następujące elementy:

• Zadanie przygotowania strategii upowszechniania PPP - m.in. określenie preferowanych dziedzin, w których PPP może mieć zastosowanie, koordynacja, monitoring i nadzór nad realizacją strategii. Owa strategia winna leżeć w gestii międzyresortowego zespołu ekspertów
• Powołanie którego pozostawia się zainteresowanym ministerstwom - pod przewodnictwem Ministerstwa Gospodarki oraz, w przyszłości, koordynującego realizację projektów PPP w kraju
• Określenie kryteriów wyboru kierunków stosowania PPP. Odpowiedzialnością Ministerstwa Finansów - ze względu na ścisły związek z rozmiarem długookresowych, finansowych zobowiązań publicznych - winno być potwierdzenie korzyści ekonomicznej metody PPP w danych projektach, natomiast ich skuteczności - odpowiedzialnością Ministerstwa Gospodarki. Tego ostatniego ze względu na ścisły związek z zapewnieniem podstaw zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

Ponadto postuluje się uruchomienie na szczeblu krajowym czterech typów instytucji obsługujących w imieniu władzy publicznej realizację strategii rozwoju PPP w Polsce. Pierwsza z nich oceniałaby korzystność wyboru formuły PPP - Ministerstwo Finansów bądź BGK, zadaniem drugiej byłoby natomiast koordynowanie, a w dłuższym okresie, wykonywanie strategii wykorzystania PPP dla realizacji usług publicznych (zespół międzyresortowy). Istotne jest również powołanie instytucji przygotowującej projekty PPP bezpośrednio realizowane na szczeblu centralnym (zainteresowane ministerstwa i agencje), oraz promującej wiedzę, standardy dobrych praktyk i monitorującej realizację i funkcjonowanie projektów PPP. Opracowanie programu upowszechniania partnerstwa publiczno-prywatnego winno uwzględniać przygotowanie szkoleń, warsztatów, konferencji, podręczników i informatorów czy studiów podyplomowych . Niezwykle istotne jest również uruchomienie bazy danych projektów PPP realizowanych w Polsce oraz stworzenie platformy umożliwiającej porozumiewanie się podmiotów publicznych z partnerami prywatnymi. Zadaniem władz winno być również stałe monitorowanie rozwoju inwestycji w ramach PPP i na tej podstawie przygotowywanie propozycji zmian regulacji prawnych. Wiąże się z tym przeznaczenie, z budżetu centralnego, środków na finansowanie wyżej opisanego systemu działań państwa w zakresie upowszechnienia PPP w Polsce, co jest konieczne do powodzenia wymienionych działań.

Powyższe zbiory warunków, zarówno koniecznych, jak i dostatecznych dotrzymywane są w krajach, w których PPP rozwija się bez przeszkód i stanowi jedną z szerzej stosowanych form realizacji procesów świadczenia usług publicznych. Rozmaicie rozkładają się natomiast preferencje w zakresie stosowania PPP - w zależności od potrzeb inwestycyjnych danego kraju. Przykładowo w Wielkiej Brytanii - szkoły, szpitale, więzienia, w Niemczech - szkoły, szpitale, w Irlandii - szkoły, zarządzanie odpadami: jednak we wszystkich krajach obserwuje się spójną i świadomą strategię, wprowadzoną przez władze wykonawcze, a wyznaczającą preferowane kierunki działań dla władzy wszystkich szczebli. W krajach przodujących w PPP istnieją również profesjonalne jednostki koordynujące odpowiedzialne za programowanie, nadzór i promocję tej formy działania, które ściśle współpracują zarówno z władzami publicznymi jak i sektorem prywatnym. W Polsce takich instytucji brak - dlatego PPP wciąż pozostaje instrumentem rzadko wykorzystywanym, choć w porównaniu do wcześniejszych doświadczeń - sytuacja jest niewątpliwie lepsza. Wprawdzie wiedza praktyczna z zakresu PPP wśród władz jest wciąż niewielka, a wola polityczna ogranicza się częściej do deklaracji niż rzeczywistego działania, to spełniamy w zasadzie pozostałe warunki konieczne. Palącym problemem, przed którym stoi obecnie nasz kraj jest spełnienie warunku upowszechniania wiedzy na temat PPP, a co za tym idzie opracowanie strategii promocji tego narzędzia, wraz z rozbudową niezbędnej infrastruktury instytucjonalno-programowej, która pozwoliłaby na sprawne zarządzanie jej realizacją w Polsce.

Aleksandra Furyk

Fundacja Centrum PPP