Podobny kryzys jak Lehman Brothers? "Polska by już sobie nie poradziła"

Jacek Ramotowski, Interia: Jaka była pana pierwsza refleksja, gdy przeczytał pan "Średniookresowy Plan Budżetowo-Strukturalny na lata 2025-2028", mający pokazać, w jaki sposób rząd zamierza zrównoważyć finanse publiczne i wyjść z unijnej procedury nadmiernego deficytu?

Sławomir Dudek, doktor SGH, prezes Instytutu Finansów Publicznych: - Rozczarowanie ogólnikowością.

Może miał pan nadmierne oczekiwania?

- Wszyscy czekaliśmy na pierwszą strategię fiskalną rządu, gdyż na finanse publiczne trzeba patrzeć w perspektywie wielu lat. Budżet na 2025 rok, który poznaliśmy wcześniej, to bardzo mało. Budżet to proces dynamiczny, wieloletni i wszyscy ekonomiści czekali na odkrycie kart. Strategia jest ogólnikowa i brakuje konkretów, do jakich działań rząd zobowiązał się wobec Komisji Europejskiej i wobec społeczeństwa. Czyli w jaki sposób zredukuje deficyt o ok. 100 mld zł.

No to będę rządu bronił. Powiedział przecież, że obniży deficyt nominalny finansów publicznych do 2,9 proc. PKB w 2028 roku, w cztery lata. To mało?

- Rząd odkrył jedną kartę z talii, no może dwie lub trzy. Powiedział, że zobowiązuje się do ścieżki zmniejszenia deficytu i pokazał pewne działania, ale w sposób ogólny. Po stronie dochodowej pokazał efekt 1,15 proc. PKB, że tyle uzyska do obniżenia deficytu. Czy to znaczy, że podniesie podatki? Pokazał podwyżki akcyzy, zamiar podwyższenia jej na wyroby tytoniowe jeszcze bardziej w porównaniu do tego, co zrobił poprzedni rząd. Działania w CIT i VAT są bardzo drobne. W PIT są największe, bo aż 0,7 proc. PKB - w trzy lata. Za tym działaniem kryje się wyjaśnienie: zostaną "utrzymane parametry podatkowe". Trzeba się domyślać, co to znaczy. 

- Jedyna interpretacja jest taka, że rząd zamraża próg podatkowy i utrzymuje kwotę wolną 30 tys. Oczywiście nie podwyższa podatków, ale skoro gospodarka rośnie, dochody rosną, to coraz więcej ludzi wpada w drugi próg podatkowy. To daje efekty, ok. 10 mld zł dochodów podatkowych rocznie. Proszę zauważyć, że to wszystko napisane jest między wierszami i domyślamy się, że nie ma podniesienia kwoty wolnej i jest zamrożenie progu podatkowego. Wynika to z załączonych tabeli, ale ich interpretacje wymagają prowadzenia postępowania poszlakowego.

Sądzi pan, że te poszlaki usatysfakcjonują Komisję Europejską?  

- KE pozwoliła, żeby strategie były ogólne. Kiedyś "Wieloletni plan finansowy państwa", zwany programem konwergencji, był o wiele bardziej szczegółowy. Teraz każdy rząd musi robić strategię strukturalno-fiskalną. Strukturalna - to reformy w zakresie gospodarki, a fiskalna to zastąpienie bardziej szczegółowego planu znacznie mniej szczegółowym.

- Ale okazuje się, że opinia publiczna, ekonomiści muszą w tej sytuacji wyczytywać, co jest między wierszami i jaki jest sens ogólników. Uważam, że jak na wielkie wyczekiwania wszystkich na pierwszą strategię fiskalną, zwłaszcza po wszystkim, co działo się w finansach publicznych za rządów PiS, ten dokument pozostawia duży niedosyt. Choć KE na ogólnikowość pozwoliła, Dania na przykład pokazała pełną informację z rozbiciem wydatków i dochodów na bardzo szczegółowe pozycje.

Po stronie wydatkowej też mamy ogólniki czy wiemy, jakie będą cięcia wydatków?  

- Po stronie wydatkowej mamy 1,24 proc. PKB dostosowania fiskalnego, czyli nieco więcej niż po stronie dochodowej. Ale tu nie widzimy żadnego konkretu, jeśli taki założono. Zapewne rząd uważa, że wcale nie trzeba zmniejszać wydatków, żeby konsolidować finanse publiczne. Wystarczy ich nie podnosić. Czyli np. jeśli utrzymamy 800+ i nie będziemy go zwiększać, do 1000+ czy 1200+, to program, który kosztuje nominalnie 63 mld zł będzie wciąż nominalnie kosztował tyle samo, ale w stosunku do rosnącego PKB jego realny udział będzie malał. Jest na to pojęcie "wyrastania". Wydatki będą "wyrastać" w stosunku do rosnącego PKB. Ale jest oczywiście pytanie, czy ktoś przed wyborami nie wymyśli waloryzacji 800+. 

Można jednoznacznie powiedzieć, że rząd założył takie "wyrastanie" zamiast cięć?

- Pewnie tak, bo pisze, że w świadczeniach społecznych uzyska aż 0,3 proc. PKB, a w tym - pewnie - kryje się 800+, prawdopodobnie waloryzacje innych świadczeń będą rzadsze. Można się domyślać, że "konsolidowanie" świadczeń publicznych ma na tym polegać. Na tym można uzyskać. Oczywiście w przypadku rent i emerytur tak się nie da, bo są one waloryzowane ustawowo.

Gdzie jeszcze widać konsolidację?

- Pojemnym workiem jest spożycie publiczne, czyli - w nawiasie - "zużycie pośrednie sektora". Przypuszczam, ze 99,9 proc. obywateli nie wie, co to jest. A tu zaplanowany jest duży uzysk, bo aż 0,6 proc. PKB, czyli 30-40 mld zł. Kompletnie nie wiemy, co się za tym kryje: czy zamrożenie jakichś wydatków, czy wyeliminowanie czegoś? Weźmy np. wynagrodzenia w budżetówce. W 2025 roku rosną, ale tylko o inflację założoną na 5 proc. średniorocznie. Wynagrodzenia w sektorze prywatnym wzrosną pewnie o ok. 10 proc., a PKB nominalny - o 9,1 proc. W wypadku wynagrodzeń w budżetówce wydatki nie są ani cięte, ani też zamrażane, ale podnoszone dużo wolniej niż nominalny PKB. Tylko to, czego się domyślam, jest efektem poszlakowego dochodzenia. Przypuszczam, że chodzi o zamrożenie realne wynagrodzeń, czyli o wzrost taki, jak inflacja, ale nie więcej.

To chyba nie pierwsza konsolidacja kosztem wynagrodzeń w budżetówce, a co zatem idzie - jakości usług publicznych?

- Pytanie też, czy to jest trwałe i czy da efekty. Bo jeśli przed wyborami, a te są w 2027 roku, okaże się, że wynagrodzenia budżetówki rosną wolno, a w sektorze prywatnym rosną szybko, to może okazać się to nie do obrony politycznie.

Co znalazł pan jeszcze pocieszającego?

- Na przykład taką tajemniczą pozycję: "efekty dynamiczne - interakcje miedzy zmiennymi"...

- Dość!

- ...ale to całe 0,4 proc. PKB.

Może pan coś powiedzieć o strategii naprawdę pozytywnego?

- Tak. Ministerstwo Finansów zbudowało nowy model i bardzo go udoskonaliło. Ma bardzo dobre narzędzie do współpracy z politykami w rządzie. Za tym dokumentem, który widzimy, jaki jest, kryją się świetne narzędzia, dzięki którym można łatwo każdemu pokazać, co się stanie, jeśli podejmiemy takie działania albo inne. Np. jeśli tu zmniejszymy lub zwiększymy wydatki, to jakie będzie to miało konsekwencje. Choć od tej strony Ministerstwo Finansów się dobrze przygotowało, to w sensie debaty publicznej, zobowiązania wobec społeczeństwa, odpowiedzialności, ujawnienia kosztów politycznych pewnych decyzji, oceniam, że ten dokument pozostawia ogromny niedosyt.

Jakie mogą być tego konsekwencje?

- Ogólnikowość może być pułapką, wskutek której minister finansów może przegrać. Dobrze, że jest plan, że rząd podjął zobowiązanie, ale pokazał za mało kart, a chcielibyśmy wiedzieć, dokąd idziemy. Jeśli mamy niewyjaśnione 50-60 proc. z całej konsolidacji, jaka ma być dokonana, to powstaje ogromna niepewność. Jest np. bardzo duża grupa przedsiębiorców, którzy oczekują wzrostu podatków i nie wiedzą, czy ich to czeka, czy nie. 

- Są wybory, polityka i z czasem będzie coraz trudniej. Wpadliśmy w pułapkę populizmu i ogólnikowość rządowych planów jest tego skutkiem. Mamy dokument, ale nie odbyła się żadna debata, a strategia w takiej postaci to odwlekanie debaty i dialogu. Mamy aktywne działania w podatkach i pasywne działania po stronie wydatkowej. Moim zdaniem pasywne działania nie będą skuteczne. Minister finansów będzie w bardzo trudnej pozycji, żeby się potem przebić, bo w chwili obecnej nie ma zobowiązania rządowego do konkretnych kroków, a tylko do jakiejś ogólnej konsolidacji. Nie jestem pewien, czy ministrowie wiedzą, co oznaczają "efekty dynamiczne" i na co się zgodzili jeśli chodzi o wydatki ich resortów.

Rząd zrezygnował też z "liniowej" ścieżki konsolidacji zaproponowanej przez KE, czyli co roku zmniejszamy deficyt o tyle samo, i zamiast niej zaproponował "nierównomierne rozłożenie redukcji deficytu", czyli zaczynamy od 0,25 proc. PKB, a potem dochodzimy prawie do 1 proc. Co to znaczy?

- Moim zdaniem to odwlekanie konsolidacji fiskalnej. A odwlekanie konsolidacji podważa jej wiarygodność. Zauważył to Międzynarodowy Fundusz Walutowy, którego misja była w październiku w Warszawie. Ocenił on, że niezwłoczne zidentyfikowanie i wdrożenie działań konsolidacyjnych jeszcze w 2025 roku mogłoby wzmocnić wiarygodność planu. To znaczy, że nie uwierzył w działania rządu i tylko wziął pod uwagę PIT i akcyzę. Na 2025 rok zaplanowane jest tylko śladowe konsolidowanie, a potem - mocniej. Tymczasem w 2027 roku mamy znowu wybory, a konsolidacja w 2028 roku to już plan dla kolejnego rządu. 

- KE pokazała scenariusz, że gdybyśmy nie odwlekali konsolidacji fiskalnej, to można byłoby uniknąć przekroczenia w latach 2026-2027 przez dług 60 proc. PKB, podczas gdy Ministerstwo Finansów zakłada, że w 2026 roku przekracza on 60 proc., a dopiero w 2030 roku obniża się poniżej tej granicy. Kraje, które przekroczą 60 proc., nie mogą być już łagodniej traktowane przez KE, co utrudni rozmowy o łagodniejszej ścieżce konsolidacji fiskalnej. Rząd pokazał natomiast w strategii, co się stanie z finansami publicznymi, jeśli nic nie zrobimy, jeśli nie przeprowadzimy konsolidacji. W ciągu niespełna półtorej dekady w 2038 roku dług wzrośnie do niemal 100 proc. PKB. To powinno być na pierwszej stronie dokumentu. Pokazuje, że jest gorzej niż przewidywała to Komisja Europejska w scenariuszu ostrzegawczym z wiosny tego roku.

Czy fakt, że rząd w 2025 roku zamierza spłacić część zadłużenia pozabudżetowego, do którego doprowadziły rządy PiS znaczy, że finanse publiczne staną się bardziej przejrzyste?

- To tylko kosmetyka. Pierwotny plan funduszu covidowego na 2025 rok przewidywał rolowanie długu, który w nim jest, dopiero potem rząd zdecydował się na jego spłatę. Dobrze, że to zrobił, tylko że spłacił 60 mld zł ukrytego długu, zapadającego w 2025 roku z 360 mld zł, który tam jest. A jednocześnie dług - dzięki któremu obniża się deficyt budżetu państwa - powiększył o 100 mld zł za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego. Faktycznie robi to samo, co poprzednicy. Dalej wydatki BGK, które zaplanowywane są w 2025 roku na 150 mld zł, nie są pod kontrolą parlamentu.

Ale rząd ujawnił plany finansowe różnych funduszy.  

- Plany finansowe są w uzasadnieniu do ustawy budżetowej. Rząd dołączył plany BGK, ale już nie dołączył planu Polskiego Funduszu Rozwoju. Dobrze, że to zrobił, to jest krok w kierunku jawności, choć nie w kierunku przejrzystości. Na dodatek parlament nie głosuje nad uzasadnieniem do ustawy budżetowej. Artykuł 219 konstytucji, łamany od wielu lat, mówi że budżet państwa uchwala się w formie ustawy budżetowej. To fundamentalna zasada integralności finansów publicznych. 

- Nie ma w konstytucji mowy o formie uzasadnienia do ustawy budżetowej, strony internetowej BGK, gdzie zaczęto publikować plany finansowe itp. Te fundusze powinny być dołączone do ustawy budżetowej. W BGK są fundusze, które nie podlegają ustawie o finansach publicznych. Mamy więc pewnego rodzaju jawność, ale nie mylmy jej z przejrzystością, a tym bardziej z kontrolą parlamentu. W uzasadnieniu do budżetu rząd dołączył 20 planów finansowych, ale nie ma w nich informacji, nie ma sumy, jaki jest tam deficyt, nie ma informacji, ile jest spłaty długu, jakie są koszty jego obsługi. Rząd pokazał, o ile omija konstytucję, ale dalej nie znamy prawdziwego deficytu budżetu państwa i nie ma przejrzystości finansów publicznych.

Omija konstytucję, żeby być w zgodzie z konstytucyjną zasadą, że dług - według krajowej definicji - nie przekroczy 60 proc. PKB?

- Przecież wszyscy wiemy, jaka jest prawdziwa definicja długu, i że jest to definicja europejska, którą zresztą stosują wszyscy na świecie. Choć krajowa definicja długu jest inna i według niej nie przekraczamy 60 proc. PKB, mamy jednak dylemat konstytucyjny. Nie sądzę, żeby piszący konstytucję uważali, że można jedną piątą długu wyprowadzić poza definicję. Czy np. możliwe jest takie napisanie ustawy, że mamy zero długu w budżecie i 100 proc. w BGK? Przecież nie o to chodzi, i moim zdaniem minister finansów naraża się na odpowiedzialność. Aprobuje neo-dług, a to to samo, co neo-KRS - omijanie konstytucji, wypychanie długu. W BGK są wciąż poupychane wydatki publiczne. Np. 500+ dla Ukraińców jest wypłacane z funduszy pomocowych BGK, a 500+ dla Białorusinów i dla Gruzinów jest już wypłacane z krajowego budżetu. To absurd.

Polska wydaje najwięcej na zbrojenia w całym NATO, broni Europy, broni Ameryki... To dlatego mamy tak duże deficyty w finansach publicznych?

- Mamy bardzo nieprzejrzyste plany wydatków zbrojeniowych i nikt w zasadzie nie wie, jakie one są. Tych wydatków nie da się prognozować, rząd musi powiedzieć, co planuje. Okazuje się, że już na wiosnę rząd planował wydatki zbrojeniowe w wysokości 4,7 proc. PKB, czyli bardzo wysokie. A to znaczy, że zmiana prognozy deficytu na przyszły rok z 4,5 proc. PKB na wiosnę na 5,5 proc. PKB teraz nie wynika z wydatków zbrojeniowych, które się nie zmieniły. Większy od planowanego na wiosnę deficyt w przyszłym roku nie wynika wcale ze wzrostu wydatków zbrojeniowych.

Czy nowelizacja tegorocznego budżetu i zwiększenie deficytu o 56 mld zł będzie miało wpływ na zaplanowaną w strategii ścieżkę konsolidacji finansów publicznych?

- Oczywiście. Punkt startowy do prognozy dochodów jest niższy o kilka miliardów złotych. To oznacza, że prognoza na przyszły rok jest zawyżona i trudniej będzie zrealizować zakładany poziom deficytu.

O kilka, nie o 56 mld zł?

- Tak. Bo 30 września, rząd w projekcie budżetu na 2025 roku już pokazał słabsze dochody na kwotę 41 miliardów złotych w tym roku i prognoza na przyszły rok już to uwzględniała. Ponadto w tym ubytku dochodów na kwotę 56 mld zł jest 10 mld zł dla samorządów. Rząd to ujął jako mniejszy PIT. Ale ta kwota dla JST to nie jest wynik jakiegoś zaskoczenia wynikami gospodarczymi, to świadoma, dyskrecjonalna i jednorazowa decyzja rządu. Czyli ubytek dochodów wynikający z koniunktury to 46 miliardów złotych, czyli tylko 5 miliardów złotych więcej niż rząd zakładał przed miesiącem. Żaden Armagedon aby wyskoczyć nagle z deficytem 240 mld zł. Ta nowelizacja trochę wygląda jak ustawka. Nie rozumiem tej nowelizacji. To jest kompletnie nieprzejrzyste.

- Nowelizacja pokazała też słabą pozycję ministra finansów, który uniknął konfrontacji w rządzie w kwestii dostosowania strony wydatkowej w budżecie i całe dostosowanie dochodów wpuścił w deficyt i zadłużenie. Niezależnie od motywów, to wzmacnia mój pogląd, że "ogólnikowa" strategia fiskalna nie jest wiarygodna, bo resort finansów nie będzie w stanie dowieźć dostosowania po stronie wydatków, przegra w rządzie, tak jak przegrał w przypadku nowelizacji.

Ale żeby aż o tyle?

- Skala nowelizacji deficytu jest dla mnie zaskoczeniem. Jest nieuzasadniona. W resorcie finansów puściły chyba wszelkie hamulce, albo ktoś im przeciął przewody hamulcowe. Kompletnie niezrozumiała nowelizacja w stylu "miliard w środę, miliard w sobotę". Resort nie potrzebuje tak dużego limitu deficytu w kwocie ponad 240 mld zł. Przed miesiącem rząd w uzasadnieniu do budżetu na przyszły rok zarzekał się, że jeżeli ubytek dochodów nie przekroczy tych 41 mld zł to nowelizacja nie będzie konieczna, nie będzie przekroczony deficyt 184 mld zł. Rząd zapewniał, że "w skali całego 2024 roku wydatki będą istotnie niższe od zakładanych w ustawie budżetowej na rok 2024 rok", bo co roku mamy tak zwane naturalne oszczędności na kilkadziesiąt miliardów złotych. A tu premier na konferencji prasowej mówi teraz, że jednak wydatki będą utrzymane i w konsekwencji deficyt musi silnie wzrosnąć, co jest kompletnie sprzeczne z tym co napisał rząd miesiąc temu. Zaskoczenie po stronie dochodowej to dodatkowy ubytek na kilka miliardów złotych, czyli spokojnie można było zmieścić się w deficycie mniejszym niż 200 miliardów złotych. Po co resortowi finansów "luz" na 30-40 miliardów złotych? To wszystko podważa wiarygodność planowania budżetowego. To jakiś żart z budżetu. Czasami mam wątpliwości czy leci z nami pilot.

Zaskoczyła pana prognoza makroekonomiczna ze strategii? Wzrost PKB obniża się do 1,7 proc. w 2026 roku i już idzie tylko w dół.

- Pewne jest, że nie możemy już liczyć na wysoki wzrost gospodarczy, taki jak było to przez dziesięciolecia po transformacji. Dzięki niemu mamy do tej pory umiarkowany poziom długu, jesteśmy na 11-12 miejscu w Unii. Mieliśmy dobrą demografię, a teraz społeczeństwo bardzo szybko się starzeje, proste rezerwy wzrostu wyczerpaliśmy, inwestycje leżą na łopatkach. Musi być produktywność, a nie mamy produktywności, nie załatwiliśmy problemu drogiej energii. Przy tej polityce inflacja tak szybko nie wróci do celu, MFW także podkreśla to, że w przyszłym roku, kiedy będziemy mieć jeszcze silny wzrost, powinniśmy to wykorzystać do większej konsolidacji. Gdyby nie odwlekać konsolidacji byłoby większe prawdopodobieństwo niższej inflacji i większa przestrzeń do obniżek stóp procentowych. A my w 2025 roku, mimo szybkiego wzrostu, mamy bardzo wysoki deficyt, czyli dołożymy się do inflacji i żegnajcie szybsze obniżki stóp procentowych, a to oznacza droższy dług. Wpadliśmy w pułapkę populizmu, z której teraz bardzo trudno wyjść. Gdyby teraz przyszedł taki kryzys jak Lehman Brothers, to Polska by już sobie nie poradziła. Nie mamy już wałów przeciwpowodziowych na taki kryzys.

Rozmawiał: Jacek Ramotowski