Prywatne pomoże publicznemu

Rząd dość ostrożnie, jak na swoje ambitne plany, podszedł w ogłoszonej niedawno strategii gospodarczej do tzw. partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), czyli przedsięwzięć realizowanych wspólnie przez oba sektory. Miejscem, w którym partnerstwo wymieniono, są autostrady. Przy czym chodziło o sytuację, w której teraz odcinek autostrady jest płatny, a ponieważ w planach są winiety, to (aby operator autostrady nie stracił) państwo wejdzie z nim w spółkę. Nawet przy autostradach perspektywy PPP są znacznie szersze. Na tej zasadzie można oprzeć każdą taką inwestycję. Stworzenie spółki jest proste - państwo wnosi do niej na przykład grunty, inwestor prywatny - kapitał i później trzeba czekać już tylko na zyski.

Partnerstwo i pożytek

Nawet gdyby projekty PPP ograniczyły się tylko do infrastruktury drogowej, ich udział w całej gospodarce byłby widoczny. W ten sposób ma się również odbywać restrukturyzacja kolei. Jednostkowym dużym pomysłem tego typu (na nieco innych zasadach - chodzi o udzielenie długoterminowej koncesji) jest rozbudowa warszawskiego metra. W programie gospodarczym o PPP jest jeszcze mowa w kontekście prywatyzacji i restrukturyzacji państwowych firm, głównie w zakresie przedsięwzięć i inwestycji infrastrukturalnych, ale w załączniku do strategii, mówiącym o restrukturyzacji niektórych branż, mowy o partnerstwie nie ma. Tak czy inaczej, skrót PPP w obecnej koalicji rządowej kojarzy się dobrze i tam, gdzie będzie to możliwe, władze zechcą zapewne z niego skorzystać.

Również na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Projekt nowych przepisów został w ubiegłym tygodniu przyjęty przez rząd, jednak pożytek publiczny zszedł na drugi plan - ważniejsze, zarówno w komentarzach, jak i w rządowym public relations, okazało się prawne usankcjonowanie wolontariatu i zapewnienie wolontariuszom ubezpieczenia i badań lekarskich. Można się jednak spodziewać, że ze względu na liczbę obszarów, jakie będą do niej kwalifikowały (patrz ramka), działalność pożytku publicznego będzie miała spore znaczenie. Zgodnie z projektem ustawy, status działalności pożytku publicznego będą miały organizacje pozarządowe nie nastawione na zysk. Ten status będzie je uprawniał (w ramach działalności pożytku publicznego) do zwolnień z podatku dochodowego od osób prawnych, od nieruchomości, od czynności cywilnoprawnych, opłaty skarbowej, opłat sądowych i należności celnych. To zestawienie nie powinno budzić wątpliwości, tym bardziej że ulgi będą obwarowane sporymi zastrzeżeniami, ale już pojawiły się obawy, że ustawa może być wykorzystywana raczej do pożytku prywatnego niż publicznego.

Banalne wskazówki?

Z PPP wiązać się będą zrozumiałe nadzieje - prywatny kapitał powinien umożliwić przyspieszenie inwestycji i lepiej nimi zarządzać, ale nie pozbawione podstaw są i obawy. Wiążą się one głównie ze sposobem powstawania poszczególnych projektów i ich funkcjonowania. Przy zetknięciu się sektora publicznego i prywatnego nadzwyczaj często pojawiają się podejrzenia o korupcję. Są wielkie szanse, by tak było również w tym wypadku. Tym bardziej, że będzie chodziło o kwoty rzędu miliardów złotych. Byłoby najlepiej, gdyby zanim jeszcze jakikolwiek projekt PPP wejdzie w fazę realizacji, rząd sformułował jasne zasady tego typu programów, choćby po to, by zwiększyć zaufanie do takich przedsięwzięć. Również zaufanie inwestorów, które przekładałoby się na koszty finansowania takich projektów.

Partnerstwa publiczno-prywatnego nie wymyślił rząd Leszka Millera. Na Zachodzie funkcjonuje ono od dawna. Wypracowano więc również zasady działania PPP, dotyczące w głównej mierze sektora publicznego. I te właśnie zasady należy przenieść do Polski, razem z samą ideą PPP. Jak głęboko trzeba się posunąć z tworzeniem reguł, przekonują datowane na grudzień ubiegłego roku "Wskazówki dla organów sektora publicznego tworzących spółki z sektorem prywatnym", przygotowane przez Partnerships UK ? firmę, która sama jest przykładem PPP w wydaniu brytyjskim (sam raport, ale i dużo więcej informacji na ten temat, dostępny na stronie internetowej www.partnershipsuk.gov.uk.

Raport dotyczy tylko spółek publiczno-prywatnych. Mówi, że generalnie spółka jest potrzebna, gdy tworzony jest biznes, który potrzebuje inwestycji i elastyczności w celu maksymalizacji jego potencjału. Jest jednak wiele sytuacji, w których oczekiwane rezultaty mogą być osiągnięte łatwiej za pomocą kontraktów. Chodzi o zaopatrzenie lub usługi, licencje, porozumienia w zakresie dystrybucji oraz projekty badawcze.

Podział władzy

Podstawową kwestią jest to, jaki ma być układ własnościowy tworzonego przedsiębiorstwa, z czego wynika przyporządkowanie go do własności państwowej lub prywatnej. Możliwe są rzecz jasna trzy warianty: że któryś z partnerów ma większościowy udział w tworzonym przedsiębiorstwie albo że zachowana jest równowaga. W nieskomplikowanym toku myślenia, jaki zaprezentowano w brytyjskim opracowaniu, przy tym ostatnim wyborze wcześniej czy później należy liczyć się z patem decyzyjnym, przy innym układzie władzy w firmie większe znaczenie przywiązano do tego, czy w rachunkach narodowych znajdzie się ona w szufladzie: prywatne czy publiczne. Z naszej perspektywy pouczające jest jednak to, że w samym Partnerships UK po zmianach wprowadzonych przed dwoma laty układ własnościowy jest następujący: brytyjski skarb ma tam 49 proc. udziałów, reszta jest prywatna, ale żaden z udziałowców nie ma więcej niż 7 proc. kapitału. Można tak, a można też zaprosić do PPP jakiegoś gwaranta minimum przejrzystości, jakim mógłby być w naszych warunkach np. EBOR. Problemów jest oczywiście więcej - na przykład uczciwa wycena aportów rzeczowych wnoszonych do spółki przez obie strony (raczej przez tę z sektora publicznego, prywatny jest przecież po to, by dał pieniądze i umiejętność zarządzania) albo zachowanie się przedstawicieli sektora publicznego we władzach spółki.

Z projektu ustawy:

"Sfera zadań publicznych obejmuje zadania w zakresie:

a) działalności charytatywnej i pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób,

b) ochrony zdrowia, profilaktyki oraz rehabilitacji osób niepełnosprawnych,

c) promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy,

d) działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości,

e) działalności wspomagającej rozwój zaniedbanych wspólnot i społeczności lokalnych,

f) nauki, edukacji, oświaty i wychowania,

g) krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i młodzieży,

h) kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji,

i) upowszechniania kultury fizycznej i sportu,

j) ekologii i ochrony zwierząt,

k) porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz przeciwdziałania patologiom społecznym,

l) upowszechniania i ochrony praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających wartości demokratyczne,

m) upowszechniania i ochrony praw konsumentów,

n) działań na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami,

o) promocji i organizacji wolontariatu,

p) działalności wspomagającej technicznie, szkoleniowo, informacyjnie lub finansowo organizacje wykonujące zadania wymienione w pkt 1-15."