Puchnie deficyt budżetowy i potrzeby pożyczkowe państwa. Eksperci wskazują ryzyka

• Wiadomo już, że w przyszłorocznym budżecie zaciskania pasa nie będzie - według słów samego premiera Donalda Tuska, budżet na 2025 r. jest "hojny";
• Sfinansowanie zaplanowanych wydatków wymaga jednak wielkich emisji długu po wysokich kosztach;
• Minister finansów dodatkowo ma na głowie konieczność redukcji deficytu w relacji do PKB, czego od Polski wymagać będzie Komisja Europejska. Czy pomoże mu w tym wzrost gospodarczy, który teraz prognozowany jest na poziomie 3,9 proc. zamiast wcześniejszych 3,7 proc.?
• Nie jest też wykluczone, że rewizja w górę deficytu sektora za 2024 r. ma dać Polsce lepszy punkt wyjściowy do wejścia na ścieżkę zmniejszenia deficytu w roku i wykazania spadku tego ostatniego w przyszłym roku.

Deficyt budżetu państwa w 2025 r. w ujęciu kasowym ma wynieść 289 mld zł - poinformował minister finansów Andrzej Domański, podkreślając, że tak wysoka kwota deficytu wynika z chęci "przywrócenia budżetowi roli najważniejszego, centralnego dokumentu" obrazującego stan finansów państwa. To dlatego budżet na przyszły rok ujmuje zobowiązania wynikające ze spłaty obligacji wyemitowanych przez Polski Fundusz Rozwoju i tzw. fundusz covidowy będący w gestii BGK. 

Rząd wyda 63 mld zł na rolowanie zapadającego długu PFR i BGK, emitując nowy dług, który będzie tańszy - państwo może bowiem na rynku pożyczać po nieco mniejszym koszcie, na co zwracał uwagę minister Domański. Po uwzględnieniu tej korekty deficyt wynosiłby 226 mld zł. Na papierze pozostaje jednak kwota, która robi wrażenie.

Wrażenie robi też suma potrzeb pożyczkowych netto na 2025 rok - wzrastają one do 366,9 mld zł z 250 mln zł w tym roku, a więc o ponad 100 mld zł. Tyle rząd musi pożyczyć, a do tego dochodzą koszty obsługi zadłużenia, które Ministerstwo Finansów szacuje na 75 mld zł.

Same wpływy do budżetu państwa nie wystarczą bowiem, żeby zrealizować ambitny program wydatków - 186 mld zł na obronność, 222 mld zł na ochronę zdrowia, kolejne miliardy złotych na kontynuację programów socjalnych, 2 mld zł (a docelowo być może więcej) na dalsze częściowe mrożenie cen energii. Resort finansów szacuje, że dochody budżetowe wyniosą w 2025 r. 632,6 mld zł. 

Minister Domański podkreślał, że wpływy z podatku VAT mają być wyższe o 50 mld zł rok do roku, a wpływy z CIT mają wzrosnąć o ponad 9 mld zł. Ale czy te założenia się zrealizują? I czy wzrost gospodarczy, który teraz rząd prognozuje na 3,9 proc. w 2025 roku (wobec 3,7 proc. wcześniej) będzie wspierał gabinet Donalda Tuska w "dowożeniu" budżetowych celów?

- Mamy dość fragmentaryczny obraz budżetu na 2025 r. i planowanego tegorocznego wykonania - przyznaje Grzegorz Maliszewski, główny ekonomista Banku Millennium. - Zwróciłbym uwagę na to, że Ministerstwo Finansów podało, iż planowane na przyszły rok dochody na poziomie 632,6 mld zł są o 9,8 mld zł niższe niż planowane wykonanie na ten rok. Sugeruje to, że planowane wykonanie dochodów budżetu państwa może być o 40 mld zł niższe niż założone w tegorocznej ustawie budżetowej dochody na poziomie 682,4 mld zł. Bez ograniczenia po stronie wydatków potencjalne wykonanie deficytu może być zatem 40 mld zł wyższe od planu. 

- Szef resortu finansów wskazał natomiast, że deficyt sektora finansów publicznych wyniesie w 2024 r. 5,7 proc. PKB, podczas gdy w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa i budżecie na ten rok założono 5,1 proc. PKB, więc będzie on zauważalnie wyższy. Można zatem zakładać, że pewne dostosowanie po stronie wydatków zostało dokonane, choć na ten moment trudno jest ocenić, na ile jest to efekt deficytu sektora centralnego, czy samorządowego, czy też sektora ubezpieczeń społecznych - podkreśla nasz rozmówca.

- Minister finansów powiedział, że deficyt sektora finansów publicznych w 2024 r. wyniesie 5,7 proc. PKB, a planowany był na poziomie 5,1 proc. Rewizja tegorocznego budżetu jest więc całkiem możliwa, albo w formie nowelizacji budżetu państwa albo po prostu deficyty innych jednostek sektora będą nieco wyższe niż planowane - zauważa Rafał Benecki, główny ekonomista ING Banku Śląskiego.

Notabene nowy, wyższy szacunek deficytu sektora w 2024 r. też jest zaskoczeniem. Nie można jednak wykluczyć, że rząd zmienił to założenie, by w przyszłym roku mieć ułatwione zadanie, jeśli chodzi o wykazanie redukcji deficytu - skoro w przyszłym roku ma on wynieść 5,5 proc. PKB, to redukcja będzie: o 0,2 pkt proc. Bez przeszacowania tegorocznego deficytu zamiast redukcji mielibyśmy wzrost o 0,4 pkt proc., a na to Komisja Europejska z pewnością nie zapatrywałaby się dobrze.

O rewizję tegorocznego budżetu minister Domański pytany był na konferencji prasowej wprost, jednak odpowiedział dosyć wymijająco. Szef MF przyznał, że niższa inflacja odbija się negatywnie na wpływach z VAT, wskazał także na niższe dochody budżetu państwa z podatku CIT. Zaraz jednak dodał: "Wykonanie tegorocznego budżetu znajduje się poniżej naszej wcześniejszej prognozy, ale w końcówce roku często notujemy naturalne oszczędności budżetowe; one zazwyczaj przekraczają 1 proc. PKB. Oczekujemy, że pojawią się one również w tym roku".

- Akurat końcówka roku to okres, kiedy wydatki budżetowe rosną, więc sezonowo jest tak, że w grudniu deficyt się pogłębia i bardzo wyraźnie było to widać w poprzednich latach, kiedy przez większość miesięcy realizacja szła dość sprawnie, a w grudniu następowało pogorszenie. Przykładowo, w grudniu 2023 r. deficyt wyniósł niemalże 43 mld zł, w grudniu 2022 r. - 31 mld zł, w jednym miesiącu, a wcześniej te wartości były dużo mniejsze. Grudzień jest więc specyficzny i tak naprawdę to on przesądza o wyniku budżetu w całym roku - zwraca uwagę Grzegorz Maliszewski z Banku Millennium.

W uzasadnieniu do ustawy budżetowej na 2025 r. MF wskazało, że deficyt budżetu w tym roku nie powinien przekroczyć planowanych 184 mld zł, jednak nie można wykluczyć nowelizacji budżetu. "(...) skala aktualnie prognozowanego osłabienia strumienia dochodów może być powodem do uruchomienia instrumentów przeciwdziałających przekroczeniu przez deficyt planowanego w ustawie budżetowej limitu, z nowelizacją ustawy budżetowej włącznie" - dodano.

Uwagę komentatorów przyciągnęła też rewizja w górę szacunku wzrostu PKB Polski w 2025 r. Im szybszy wzrost, tym lepiej dla obrazu finansów państwa - chodzi, oczywiście, o relację deficytu do PKB. A dodatkowo przyspieszenie gospodarcze połączone z wyższą inflacją (bo prognoza inflacji też została przez rząd podniesiona) to większe wpływy z podatków.

- W zrewidowanych założeniach dotyczących zakładanego wzrostu PKB dużego odchylenia względem pierwotnych założeń nie ma (3,7 proc. wobec zakładanego obecnie 3,9 proc.); większe odchylenie nastąpiło w przypadku inflacji; było 4,1 proc., a według ministra ma być 5,0 proc. - mówi G. Maliszewski. - To dobrze dla budżetu, gorzej dla konsumenta. Wyższa inflacja to wyższa baza podatkowa, wyższe wpływy z VAT. 

Jeśli chodzi o PKB, to - jak mówi przysłowie - diabeł tkwi w szczegółach.

- Warto dodać, że z punktu widzenia budżetu istotniejsza jest nie tylko dynamika PKB, ale też jego struktura - podkreśla główny ekonomista Banku Millennium. 

- Bardziej pozytywny z punktu widzenia budżetu państwa jest wzrost napędzany przez konsumpcję niż np. inwestycje. Założenia dotyczące konsumpcji zapewne nie zmieniły się względem pierwotnych prognoz, a oczekiwane przyspieszenie dynamiki PKB to w dużej mierze efekt spodziewanego przyspieszenia inwestycji. Wzrost PKB napędzany przez inwestycje może nie wygenerować takiego impulsu dochodowego, jak wzrost napędzany przez konsumpcję. 

- Dla realizacji przyszłorocznego budżetu duże znaczenie ma to, czy ruszy VAT, czy będą poprawiały się wpływy z tego podatku, bo wiemy, że w tym roku idą one słabiej od planu. Żeby tak się zadziało, potrzebna jest mocna konsumpcja, na co liczymy, oraz poprawa ściągalności VAT - dodaje Rafał Benecki z ING BSK. 

- Poprzedni rząd mówił, że skutecznie wyeliminował lukę VAT, ale gdy przyszło spowolnienie, ona bardzo mocno wzrosła. Mam nadzieję, że uda się wdrożyć rejestr faktur, który mógłby także pomóc z VAT-em, ale wiemy, że został on odroczony ze względu na bardzo słabe przygotowanie.

Poprosiliśmy również ekspertów o komentarz do potrzeb pożyczkowych budżetu. Emisje obligacji skarbowych w przyszłym roku przyspieszą, i to mocno.

- To, co trzeba podkreślić w budżecie na 2025 rok, to rekordowe potrzeby pożyczkowe netto, które rosną do 366,9 mld zł z 250 mld zł w tym roku, a więc o ponad 100 mld zł. Widać tu duże poluzowanie fiskalne, duże obciążenie sektora finansów publicznych - ciekawe jest, jaka będzie struktura tego finansowania, które musi pozyskać rząd - mówi Grzegorz Maliszewski.

Zdaniem ekonomistów Pekao, "sfinansowanie planowanych potrzeb pożyczkowych nie wydaje się jednak poza zasięgiem". "Część z nich to zamiana obligacji BGK i PFR-u na obligacje skarbowe. Inwestorzy, którzy mają te pierwsze, nie będą mieli problemu z przesiadką na te drugie" - piszą w raporcie. 

"Ponadto podwyższony deficyt w Polsce w najbliższych latach nie jest czymś nieoczekiwanym, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaogniający się konflikt wojenny za naszą wschodnią granicą. Trudno się było spodziewać konsolidacji fiskalnej już w przyszłym roku" - dodają.

"Chociaż potrzeby pożyczkowe wzrosną, naszym zdaniem wzrost ten zostanie w dużej mierze sfinansowany pożyczkami z UE i na rynkach zagranicznych (i tak, oczekiwane znaczące obniżki stóp procentowych przez Fed pomogłyby tutaj)" - ocenili w raporcie ekonomiści Citi.

Oczywiście, jak każda pożyczka, tak i ta zaciągnięta przez emisję obligacji skarbowych będzie kosztować. Minister finansów podał, że koszty obsługi długu wyniosą w przyszłym roku 75 mld zł.

- W Wieloletnim Planie Finansowym Państwa była mowa o tym, że koszty obsługi długu w 2025 r. wyniosą ok. 70 mld zł przy nieco niższym deficycie, 4,4 proc. PKB. Teraz mamy założony wyższy deficyt - 5,5 proc., ale jednocześnie mamy spadek rentowności obligacji w Polsce i na świecie - te koszty na poziomie 75 mld zł dla sektora wydają się całkiem realne - komentuje Rafał Benecki.

Katarzyna Dybińska