Scenariusz ostrzegawczy dla Polski. "Dług może eksplodować"

- Dług może eksplodować do 107 proc. PKB w ciągu półtorej dekady - mówił Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych podczas prezentacji raportu "Zagrożenia nadmiernego długu publicznego. Edycja 2025" na czerwcowym Europejskim Kongresie Finansowym.

Autorzy raportu, Sławomir Dudek, Piotr Kalisz, główny ekonomista banku Citi Handlowy oraz Ludwik Kotecki, członek Rady Polityki Pieniężnej, na podstawie aktualnych danych wyliczyli taki właśnie scenariusz ostrzegawczy. Czy się spełni? Zależy to od tego, czy i kiedy rząd zapanuje nad wzrostem wydatków lub będzie miał odwagę przekonać społeczeństwo o konieczności wzrostu dochodów. Albo i jedno, i drugie. Autorzy ogłosili jeszcze dwa inne scenariusze, ale żaden nie wskazuje na powrót długu poniżej 60 proc. PKB.   

- Prezentujemy piąty raport poświęcony zagrożeniom nadmiernego długu publicznego (...) Pokusiliśmy się w tym roku, żeby zrobić symulację, jak szybko w kolejnych latach dług będzie nam - niestety - rósł - mówił Ludwik Kotecki.

Ostrzegawcze prognozy dla państw Unii formułuje także co roku Komisja Europejska w "Debt Sustainability Monitor". Opierają się one na założeniu, że rząd nie przeprowadzi konsolidacji fiskalnej, czyli pozwoli na szybszy wzrost wydatków niż dochodów. Według DSM z marca tego roku, polski dług publiczny za 10 lat osiągnie 94,6 proc. PKB.

To już było niepokojące, a przy tym KE uznała, że ryzyko długu Polski w średnim terminie jest wysokie. Prognoza KE była już znacznie wyższa od założeń Ministerstwa Finansów ogłoszonych niespełna pół roku wcześniej. Jeszcze jesienią 2024, przygotowując średniookresowy plan stabilizacji finansów publicznych, będący odpowiedzią na nałożoną przez KE procedurę nadmiernego deficytu, rząd podał projekcję, że będzie to o ponad 5 punktów procentowych mniej. To znaczy, że zaprezentowany podczas EKF raport przestrzega, iż może być jeszcze gorzej. A nawet bardzo źle.

- Wszyscy wiedzą, że nie dojedziemy do 100 proc. długu do PKB, bo po drodze będziemy mieli kryzys (...) Problemem jest mindset, uznawanie przez polityków, że stać nas na wszystko na raz - skomentował wyniki raportu koordynator prognoz makroekonomicznych EKF Marcin Mrowiec.

Dlaczego wzrost długu wymyka się spod kontroli? Deficyty finansów publicznych okazywały się w ostatnich latach wyższe od rządowych założeń i planów. W 2024 roku deficyt był znacząco wyższy niż pierwotnie planowany. Było to 6,6 proc. PKB zamiast 5,7 proc. PKB deklarowanych jesienią 2024 roku w "Średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym". Pierwotnie planowany był jeszcze niższy.

- Deficyt w 2024 roku pierwotnie prognozowany na 4,5 proc. PKB wzrósł do 6,6 proc. PKB. Trend wzrostu wydatków wskazuje, że nożyce wydatków i dochodów rozszerzały się w ostatnim okresie - mówił Ludwik Kotecki.

- Widać, że polityka fiskalna jest wyjątkowo luźna i deficyt jest wyższy o ok. 3 punkty proc. od średnioterminowej średniej - dodał Piotr Kalisz.

Tak stało się m.in. dlatego, że rząd założył zawyżony deflator PKB (w uproszczeniu mówiąc - wyższą inflację). Wiadomo, że dług liczony jest do nominalnego PKB, a im inflacja wyższa, tym większy nominalny PKB, a więc nawet kiedy dług rośnie bardzo szybko, to w relacji do PKB rośnie wolniej. Właśnie z wysokiej inflacji korzystały rządy PiS, za czasów których zadłużenie wystrzeliło w górę, ale wysoka inflacja powodowała jeszcze szybszy wzrost nominalnego PKB, wobec czego wzrostu długu nie było "widać" w statystyce. Jeśli przyjąć, że inflacja będzie niższa w średnim okresie, to w latach 2030-38 dług nie obniży się poniżej 60 proc. PKB w żadnym ze scenariuszy.

W opublikowanym w kwietniu sprawozdaniu z realizacji swojego planu rząd przedstawił również znacznie wyższy deficyt w 2025 roku - 6,3 proc. PKB, zamiast zakładanych wcześniej 5,5 proc. PKB. Wyższy okazał się również dług w 2024 roku i wyniósł 55,3 proc. PKB zamiast 54,6 proc. I dlatego kolejne symulacje pokazują coraz większy szybszy przyrost zadłużenia niż poprzednie.  

"Znacząco wyższy punkt startowy powoduje, że dotychczasowa ścieżka konsolidacji w horyzoncie do 2028 roku oraz ścieżka długu do 2038 roku jest nieaktualna" - napisali autorzy raportu.

Resort finansów wyliczył, że w 2024 roku strukturalny deficyt pierwotny (czyli bez uwzględnienia w wydatkach kosztów obsługi zadłużenia) wyniósł 4,0 proc. PKB, gdy rząd zapowiadał 2,9 proc. PKB. To podnosi punkt startowy aż o 1,1 pkt. proc. A równocześnie, to znaczy, że rząd musi zacieśnić politykę wydatkową bardziej, niż pierwotnie planował.

Dług rośnie, bo co roku deficyty finansów publicznych są wyższe niż deklarowane przez rząd. Dodatkowo doszły wydatki na zbrojenia, którymi rząd uzasadnił krajową klauzulę wyjścia. Według symulacji autorów raportu spowoduje to, że deficyt nominalny finansów publicznych na koniec 2028 roku osiągnie 4,4 proc. PKB, zamiast założonych (w "Średniookresowym planie...") 2,9 proc. PKB. Zgodnie z kwietniowym sprawozdaniem z wykonania "Średniookresowego planu..." deficyt sektora finansów publicznych wyniesie w tym roku 6,3 proc. PKB. Jest to o 0,3 pkt. proc. PKB mniej niż w 2024 roku, ale więcej o 0,8 pkt. proc. niż prognozowano wcześniej.

Ale spowoduje to, że także przewidywana do 2038 roku ścieżka przyrostu długu jest nierealna. Musi być zaktualizowana, żeby pokazać rzeczywiste zagrożenia stojące przed finansami publicznymi.

- Na jesieni rząd przygotował "Średniookresowy plan budżetowo-strukturalny" i tam pokazał, że dług wyskoczy 60 proc. PKB, ale potem powróci (poniżej). Problem jest taki, że plan przyjęty na cztery lata już jest nieaktualny. Wyniki za zeszły rok były gorsze niż rząd planował (...) a ponadto rząd złożył wniosek o klauzulę wyjścia, a to będzie powodować, że symulacje długu są nieaktualne - mówił Ludwik Kotecki.

- Czy powrócimy z długiem poniżej 60 proc. PKB? Naszym zdaniem raczej nie powrócimy - dodał.

W raporcie - prócz ostrzegawczego - są jeszcze dwa scenariusze. Pierwszy zakłada wzrost wydatków zbrojeniowych w latach 2026-28, ale stopniowe zmniejszanie deficytu od 2029 roku. W drugim scenariuszu wydatki zbrojeniowe trwale powiększają deficyt do 2030 roku i dopiero od 2031 roku rząd powraca do deficytów założonych w "średniookresowym planie..." z jesieni 2024 roku. Od czego zależy, który z nich jest bardziej realny?

- Chcemy wiedzieć, jakie są plany wydatków na zbrojenia. Czy przez dwie dekady mamy wydawać po 5 proc. PKB, jak Grecja czy Korea Południowa? Jeśli tak, to przekroczymy czerwone linie - powiedział Sławomir Dudek.

Wzrost deficytu finansów publicznych wynika z bardzo szybkiego wzrostu wydatków całego sektora przy niemal niezmiennych dochodach. Przed pandemią, w 2019 roku, wydatki publiczne wynosiły 41,4 proc. PKB, w roku pandemii mocno wzrosły, ale potem wróciły do poziomu ok. 43 proc. PKB. Od 2022 roku przez kolejne dwa lata wzrosły o 6,2 pkt. proc. PKB - do najwyższego poziomu od wejścia do Unii, czyli do 49,4 proc. PKB, a od 2019 roku zwiększyły się aż o 8 punktów proc. PKB.

Równocześnie wzrostowi wydatków nie towarzyszy poprawa jakości usług publicznych. I tak pomimo, że niemal połowę PKB przeznaczamy na wydatki, to te na ochronę zdrowia (według unijnej klasyfikacji) należą do najniższych w całej UE. Natomiast wydatki na transfery socjalne w gotówce (czyli na 800+, 300+, "babciowe" itp.) wyniosły w 2024 roku 17,1 proc. PKB i pod tym względem Polska przegoniła Szwecję i Niemcy. Wynika z tego, że rozpoczęta przez PiS polityka mająca doprowadzić do prywatyzacji usług publicznych nie została odwrócona.

Wzrost dochodów nie nadąża za wydatkami. W relacji do PKB wyniosły one w 2024 roku 42,8 proc. PKB, ale już w drugiej połowie 2024 roku, gdy wydatki dalej ostro szły w górę, wzrost dochodów się zatrzymał. Dochody polskich finansów publicznych są o 3 punkty proc. PKB mniejsze od średniej w UE, która wynosi 46 proc., a wydatki - w relacji do PKB - dogoniły już unijną średnią.

Jak struktura polskiego budżetu wygląda na tle Unii? Pod względem dochodów do PKB Polska jest na 17. miejscu w całej UE, gdy pod względem wydatków już na ósmym. Niemcy i Szwecja przy podobnych wydatkach do Polski stanowiących ok. połowę PKB, mają dochody odpowiednio na poziomie 46,8 i 48,5 proc. PKB, czyli wyższe od Polski o ok. 4-6 punktów proc. PKB. Jaki jest tego efekt? W zeszłym roku Polska miała drugi najwyższy deficyt w Unii i drugie najwyższe koszty obsługi zadłużenia. Co z tym zrobić?

- Międzynarodowy Fundusz Walutowy mówi, jak stworzyć przestrzeń fiskalną. Pierwsze to spriorytetyzować wydatki. Po drugie, władcy, gdy prowadzili wojnę, nakładali na poddanych podatki. Świetnym rozwiązaniem jest uwspólnotowienie długu. Na ostatnim miejscu jest większy dług - powiedział Sławomir Dudek.

- Rozwieranie się nożyc wydatkowo-dochodowych jest nie do utrzymania - dodał.

Autorzy raportu oczekują, że rząd określi cele poziomu długu publicznego w dłuższej perspektywie, skoro już wiadomo, że nie powróci on poniżej 60 proc. PKB zgodnie z dotychczasowymi zamiarami. Konieczne jest ograniczenie potrzeb pożyczkowych budżetu oraz przedstawienie wiarygodnej i szczegółowej ścieżki przyszłej średniookresowej konsolidacji fiskalnej, zwiększającej przewidywalność polityki gospodarczej i obniżającej premię za ryzyko.

- Obawiam się, że karząca ręka rynku może zacząć działać z powodu wysokich deficytów budżetowych - powiedział podczas EKF główny ekonomista INF Banku Śląskiego, Rafał Benecki. 

Rząd PiS "przeniósł" ogromną część zadłużenia poza budżet, do funduszy Polskiego Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego. W ten sposób np. znaczna część finansowania zbrojeń obchodzi zarówno ustawę budżetową, jak też reguły fiskalne. Trzeba znaleźć zgodne z art. 219 konstytucji rozwiązania dla finansowania zbrojeń i wygaszać "równoległy budżet", żeby stworzone przez PiS fundusze podlegały kontroli parlamentarnej - stwierdza raport.

- "Równoległy" budżet był kiedyś rajem wydatkowym premiera (Mateusza) Morawieckiego. Obligacje emitowane przez BGK i PFR są droższe, niż gdyby je emitował Skarb Państwa (...). O ok. 19-20 mld zł więcej zapłacimy tylko dlatego, że mamy "równoległy" budżet - mówił Sławomir Dudek.

Tymczasem Ministerstwo Finansów podało w zeszłym tygodniu, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych po marcu wyniósł 57,4 proc. PKB, czyli ponad 2,12 biliona zł. W ciągu kwartału wzrósł o ponad 111 mld zł, co oznacza kwartalne tempo przyrostu zadłużenia o 5,5 proc.

Jacek Ramotowski