Strategia finansów publicznych
Rząd przedstawił trzy scenariusze rozwoju gospodarczego w Polsce na lata 2002-2006:
Rada Ministrów na posiedzeniu we wtorek, 29 stycznia, przyjęła
program rozwoju gospodarczego Polski.
Podstawowym elementem tej strategii jest zmiana reguł konstruowania budżetu państwa. Poziom
wydatków budżetowych ustalany będzie na kolejne lata wg zasady, zgodnie z którą wydatki roku poprzedniego
powiększą się o wskaźnik prognozowanej inflacji + 1% ponad wielkość inflacji. Konstruowanie budżetu państwa nie
będzie podporządkowane obniżeniu deficytu, a jego równoważenie będzie zależne od stanu koniunktury
gospodarczej (przy danej ścieżce wydatków, stan koniunktury wpływał będzie na poziom dochodów i w efekcie na
wielkość deficytu budżetowego).
Rząd będzie się starał pełnić rolę aktywnego moderatora procesów inwestycyjnych. Wydatki na inwestycje
publiczne mają odgrywać rolę inicjującą przedsięwzięcia i mobilizującą nakłady z innych źródeł.
Komentarz:
Realizacja strategii finansów publicznych ma zapewnić z jednej strony dyscyplinę fiskalną (niezbędną dla
przywrócenia i utrzymania równowagi finansów publicznych) z drugiej wygospodarowanie i zwiększenie nakładów na
przedsięwzięcia rozwojowe. Oceniamy, że tak nakreślone główne zadanie strategii jest bardzo ambitne, ponieważ
wymaga bardzo zdecydowanych działań zmierzających do zmiany struktury wydatków publicznych (patrz dalej).
Tego typu posunięcia są niepopularne społecznie i z pewnością wiązać się będą ze spadkiem notowań rządu w
oczach opinii publicznej. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń można założyć, że wraz z upływem czasu
skłonność koalicji rządzącej do przeprowadzania reform będzie coraz mniejsza.
Uważamy, że jednym z głównych priorytetów polityki fiskalnej powinno być zwiększenie oszczędności
publicznych, a w krótkim okresie jest to jedyny sposób na zwiększenie oszczędności krajowych, niezbędnych do
finansowania inwestycji bez ryzyka nadmiernego wzrostu deficytu na rachunku obrotów bieżących. Założona
ścieżka obniżania deficytu budżetowego, w wariancie rozwojowym, wydaje się w tym kontekście
niewystarczająca.
Wydaje się również, że planowany przez rząd stopień restrykcyjności polityki fiskalnej nie tworzy sprzyjających
warunków do rozluźnienia polityki pieniężnej. W efekcie nie gwarantuje, że poprawi się dotychczas niekorzystny
układ polityki makroekonomicznej (luźna polityka fiskalna, restrykcyjna polityka monetarna), który jest odpowiedzialny
za spowolnienie wzrostu gospodarczego. Jednocześnie zbyt łagodna polityka fiskalna i niechęć RPP do rozluźniania
polityki pieniężnej może być przyczyną powtarzających się ataków na bank centralny, które miałyby na celu
zmuszenie go do rozluźnienia polityki pieniężnej. Taki stan wpływał będzie na wzrost premii za ryzyko na rynku
finansowym i przyczyniał się do wzrostu rynkowych stóp procentowych.
Dodatkowo należy podkreślić, że założona ścieżka deficytu budżetowego (nawet w wariancie rozwojowym)
oznacza, że będzie kontynuowany proces wzrostu państwowego długu publicznego (PDP), wraz z przewidywanymi
wypłatami z tytułu gwarancji i poręczeń, w stosunku do PKB. Już w latach 2002-2003 ta relacja zbliży się do 50%. Jest
to tym bardziej prawdopodobne, ponieważ rząd ma zamiar wystąpić z inicjatywą stworzenia krajowego systemu
poręczeń i gwarancji korzystającego z częściowych gwarancji Skarbu Państwa. Wzrost PDP w relacji do PKB wpłynie
na pogorszenie opinii Polski jako miejsca lokowania kapitałów (zarówno krótko jak i długoterminowych), co
również przyczyniać się będzie do wzrostu rynkowych stóp procentowych, uniemożliwiając obniżanie kosztów
obsługi długu publicznego i tym samym zmianę struktury wydatków publicznych.
Należy podkreślić, że kwestia deficytu budżetowego jako jednego z kryterium z Maastricht, w
perspektywie naszego członkostwa w UE i później w unii monetarnej, będzie coraz bardziej zyskiwać na
znaczeniu. Wyjaśnienia, że wysoki poziom deficytu budżetowego jest wynikiem gorszej od oczekiwań koniunktury
mogą okazać się niewystarczające.
Strategia wzrostu gospodarczego
Rząd przedstawił trzy scenariusze rozwoju gospodarczego w Polsce na lata 2002-2006:
kryzysowy . w którym wzrost gospodarczy kształtuje się od 0 do 1% rocznie. Zakłada on nieskuteczność
instrumentów polityki gospodarczej i nadmiernie restrykcyjnej polityki pieniężnej, co doprowadzi do ponownego
wystąpienia kryzysu finansów publicznych, a w konsekwencji do kryzysu gospodarczego i społeczno-politycznego.
stagnacyjny . wzrost gospodarczy osiąga ok. 3% rocznie. Scenariusz zakłada, że pomimo wprowadzenia
programu gospodarczego rządu, wyraźne ożywienie wzrostu gospodarczego nie nastąpi, a głównym czynnikiem
hamującym będzie restrykcyjna polityka monetarna. Doprowadzi to, choć po dłuższym niż w scenariuszu
kryzysowym czasie, do kryzysu gospodarczego.
rozwojowy . zakłada osiągnięcie w 2004r. tempa wzrostu gospodarczego na poziomie 5%, a w kolejnych
latach ponad 5%. Aby scenariusz ten został zrealizowany, rząd oczekuje od Rady Polityki Pieniężnej odejścia od
restrykcyjnego kursu polityki monetarnej i wsparcia polityki gospodarczej rządu.
Komentarz:
Diagnoza przyczyn ostatniego spowolnienia gospodarczego zawarta w Strategii sprowadza się do stwierdzenia,
że główną jego przyczyną była nadrestrykcyjna polityka monetarna, co wydaje się być dużym
uproszczeniem. W konsekwencji program gospodarczy rządu uzależnia powodzenie scenariusza .rozwojowego. od
dalszej silnej stymulacji monetarnej. Duże wątpliwości budzi tak silne uzależnienie powodzenia programu rządowego
od jednego, aczkolwiek ważnego czynnika. Scenariusz nie wymienia żadnych innych zagrożeń (jak choćby
wynikających z sytuacji gospodarczej za granicą). I choć rząd nie ujawnia zakładanego w poszczególnych wariantach
poziomu stóp procentowych, to z dotychczasowych wypowiedzi polityków koalicji można wnioskować, że w
scenariuszu kryzysowym rząd zakłada brak kolejnych obniżek stóp procentowych, w scenariuszu stagnacyjnym .
obniżki w skali obecnie oczekiwanej przez rynek (100-150 pb. do końca roku), a w scenariuszu rozwojowym . ok.
300-400 pkt. bazowych do końca roku.
Tak jednoznaczne określenie z jednej strony przyczyny obniżenia dynamiki gospodarczej, z drugiej uzależnienie
poprawy koniunktury od dalszych obniżek stóp procentowych otwiera pole do wywierania dalszej presji politycznej na
bank centralny w kierunku dalszego rozluźnienia polityki pieniężnej. W skrajnym przypadku, gdy w ciągu najbliższych
kilku miesięcy nie będzie widać większych oznak ożywienia gospodarczego, eskalacja konfliktu Rady z rządem
wydaje się nieunikniona. Taka sytuacja (nawet przy założeniu, że rząd będzie przeciwny zmianom w Ustawie o
NBP), nie będzie sprzyjała naszym negocjacjom z UE oraz będzie powodowała wzrost rynkowych stóp
procentowych.
Realizacja wariantu rozwojowego wydaje się bardzo ryzykowna. Jeśli RPP obniży stopy procentowe o
kolejne 300-400 pb., biorąc pod uwagę dotychczasową skalę obniżek stóp procentowych (900 pb od początku
ubiegłego roku) to po okresie z policy mix o restrykcyjnej polityce monetarnej i fiskalnej w roku ubiegłym
uzyskalibyśmy kombinację luźnej polityki monetarnej jak i fiskalnej w 2002 r. Taka polityka gospodarcza, po
krótkotrwałym ożywieniu gospodarczym w roku bieżącym i przyszłym niosłaby ze sobą ryzyko destabilizacji
gospodarki jeśli nie w 2002 r., to w kolejnych latach, zarówno poprzez wzrost inflacji jak i deficytu na rachunku
obrotów bieżących i konieczność gwałtownego zaostrzenia polityki monetarnej przez RPP. I choć rząd deklaruje w
programie, że .trwały wzrost gospodarczy możliwy jest tylko w warunkach równowagi makroekonomicznej.. to jest
skłonny poświęcić .część. równowagi zewnętrznej jak i wewnętrznej dla krótkookresowego pobudzenia gospodarki.
Świadczy o tym stwierdzenie, że. konieczność odwrócenia tendencji recesyjnych i osiągnięcie wysokiego tempa
wzrostu musi mieć dziś . w hierarchii celów . pierwszeństwo wobec spadku inflacji czy obniżania deficytu obrotów
bieżących.. Wytłumaczenie dla pobudzenia gospodarki kosztem jej stabilności rząd usprawiedliwia
nadrzędnością celu strategicznego Polski jakim jest wstąpienie do Unii Europejskiej w pierwszej grupie
państw kandydujących w 2004 r. Rząd formułuje tezę, że podstawowym kryterium ekonomicznym przyjęcia kraju
do Unii Europejskiej będzie wysokie tempo wzrostu gospodarczego (i niska albo przynajmniej nierosnąca stopa
bezrobocia), a osiągnięcie tego w krótkim czasie nie jest możliwe bez wzrostu nierównowagi gospodarki. Można
przypuszczać także, że rząd liczy, iż ożywienie gospodarcze i poprawa nastrojów społecznych pozwolą na
wprowadzenie bolesnych reform socjalnych oraz zwiększą prawdopodobieństwo zwycięstwa zwolenników
przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.
Realizacja wariantu rozwojowego jest możliwa, ale kosztem znacznie większej nierównowagi
makroekonomicznej w porównaniu z tym co zakłada rząd. Jest mało prawdopodobne aby udało się zwiększyć w
takiej skali stopę oszczędności krajowych. Oceniamy, że w krótkim okresie sam wzrost gospodarczy (i w efekcie
przyspieszenie wzrostu dochodów) nie wystarczy. W szczególności należy liczyć się z utrzymywaniem się
niskiej skłonności do oszczędzania gospodarstw domowych.
W naszym przekonaniu najbardziej prawdopodobny wydaje się wariant stagnacyjny. W szczególności
należy podkreślić, że wejście do UE to nie tylko korzyści w postaci dostępu do funduszy z UE i unijnych rynków
kapitałowych. Jest bardzo prawdopodobne, że zmiany warunków gospodarowania zaraz po akcesji mogą
spowodować upadłość wielu przedsiębiorstw krajowych, mających trudności z dostosowaniem się do nowej sytuacji.
Należy się zatem liczyć z możliwością pewnego osłabienia tempa wzrostu gospodarczego w tym okresie.
Analiza scenariuszy rozwoju gospodarczego Polski w latach 2002-2006 wskazuje na pewne niespójności
pomiędzy wielkościami makroekonomicznymi w obrębie poszczególnych scenariuszy, a także przy porównaniu tych
scenariuszy ze sobą. I choć trudno oceniać poszczególne scenariusze nie znając założeń odnośnie części kategorii
makroekonomicznych (m.in. stóp procentowych czy stopy bezrobocia), to pewne elementy wydają się niespójne. W
szczególności, założenia co do poziomu inflacji i deficytu na rachunku obrotów bieżących, prawie się nie różnią się w
poszczególnych wariantach pomimo dużego zróżnicowania tempa wzrostu gospodarczego.
Ponadto strategia proponuje rozwiązania prowadzące do zwiększenia konkurencyjności gospodarki poprzez:
zmiany w strukturze gospodarki (m.in. poprzez restrukturyzację przedsiębiorstw i prywatyzację), zwiększenie
konkurencyjności krajowej produkcji i usług, rozwój wsi i rolnictwa, politykę regionalną.
Realizowane będą dalsze przekształcenia własnościowe.
Instrumenty, które mają umożliwić poprawę sytuacji przedsiębiorstw zawarte są w programach:
.Przede wszystkim przedsiębiorczość. - zawiera rozwiązania ułatwiające tworzenie i funkcjonowanie
przedsiębiorstw.
.Pierwsza praca. - ma ułatwić absolwentom podjęcie pierwszego zatrudnienia i sprzyjać aktywizacji
zawodowej młodych bezrobotnych oraz osób niepełnosprawnych.
.Infrastruktura . klucz do rozwoju. - rozwój budownictwa mieszkaniowego, rozbudowę autostrad i dróg
ekspresowych, rozwój telekomunikacji
Co budzi wątpliwości:
Niepokoi spowolnienie procesu prywatyzacji sektora bankowego, a także pozostałych branż.
Spowolnienie prywatyzacji spowoduje, ze środki wpływajace do budżetu z tego tytułu nie będą tak duże jak w
minionych latach. Przy zachowaniu dotychczasowych wydatków budżetowych finansowanych przez wpływy
prywatyzacyjne (m.in. rekompensat, wspieranie reformy ubezpieczeń społecznych) oraz nowych (zapowiadane
odszkodowania reprywatyzacyjne) mało prawdopodobne jest aby wystarczyło środków na plan gwarancji i
poręczeń kredytowych wspierających przedsięwzięcia eksportowe oraz wdrożenia nowych technologii.
"Przede wszystkim przedsiębiorczość"
Co jest godne uwagi:
Projekt reformy podażowej strony gospodarki. Zmiany uregulowań prawnych idące w kierunku ułatwiania
działalności przedsiębiorstw poprzez:
uproszczenie systemu podatkowego (m.in. nowelizacja ustawy o CIT i PIT)
obniżenie kosztów pracy i uelastycznienie stosunków pracy (m.in. nowelizacja Kodeksu pracy,
obniżenie płacy minimalnej dla podejmujących pierwszą pracę),
uproszczenie systemu ubezpieczeń społecznych,
uproszczenie procedur administracyjnych i sądowych (m.in. nowelizacja Kodeksu postępowania
cywilnego, Kodeksu spółek handlowych , obniżenie opłat notarialnych).
powinny spowodować wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw zwiększając konkurencyjność całej
gospodarki.
Konsolidacja agencji rządowych zajmujących się instytucjonalnym wspieraniem rozwoju gospodarczego
(Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencji Techniki I Technologii, Polskiej Agencji Rozwoju
Regionalnego) w jedną instytucję, powinna ułatwić koordynację przedsięwzięć wspierających
przedsiębiorczość, a także zwiększyć efektywność wykorzystywanych funduszy (m.in. pochodzących z UE).
Co budzi wątpliwości:
Wątpimy, aby wszystkie planowane zmiany dotyczące liberalizacji rynku pracy miały szanse na wprowadzenie.
Dotychczasowy stan negocjacji rządu ze związkami zawodowymi na forum Komisji Trójstronnej wskazuje na dążenie
raczej do kompromisu nawet kosztem rezygnacji z części rozwiązań.
Większość z proponowanych zmian wymaga zmian lub przyjęcia nowych ustaw co może opóźnić termin ich
wprowadzenia.
Znamienny jest brak jakiegokolwiek wskaźnika dotyczącego bezrobocia w części tabelarycznej opisującej III
warianty rozwoju sytuacji gospodarczej. Zamieszczone tam wielkości przeciętnego zatrudnienia w gospodarce
narodowej nie rokują szybkich zmian na rynku pracy - w wariancie kryzysowym do 2005 r. przeciętne zatrudnienie
maleje, w pozostałych scenariuszach od 2003-2004 r. powoli wzrasta. W takich warunkach, nawet przy przyjęciu
najbardziej optymistycznych założeń, nie wydaje się realne osiągnięcie wspominanej w wywiadzie dla Reutersa z dn.
29.01 przez min. Hausnera stopy bezrobocia rejestrowanego na poziomie notowanym w 1997 r. (10,3%). Do
utrzymania się wysokiego bezrobocia przyczynią się choćby czynniki demograficzne i planowane zrównanie wieku
emerytalnego kobiet i mężczyzn.
Zwiększenie kapitału, którym dysponować będzie Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych z ok. 160 mln zł do
700 mln zł. co pociągnie za sobą wzrost obciążenia budżetu państwa.
"Pierwsza praca"
Co jest godne uwagi:
Zaproponowanie przez rząd całościowego pakietu zmierzającego do odwrócenia wzrostowego trendu
bezrobocia wśród młodzieży, problemu szczególnie istotnego w okresie wchodzenia na rynek pracy pokoleń wyżu
demograficznego.
Co budzi wątpliwości:
Znaczna część przepisów wprowadza zwolnienia, zwroty czy ulgi, które będą dostępne tylko w krótkim okresie
(do roku), co może spowodować np. zatrudnianie absolwentów w sposób rotacyjny i raczej nie wpłynie na trwały
spadek czy zmniejszenie tempa wzrostu.
Propozycja przejmowania przez budżet części składki ubezpieczeniowej powinna być rozwiązaniem
przejściowym, gdyż grozi przyjmowaniem do pracy absolwentów kosztem utraty pracy przez osoby z dłuższym
stażem zawodowym, szczególnie w przypadku prac nieskomplikowanych.
Całkowite pominięcie kwestii reformy szkolnictwa jako elementu strategii walki z bezrobociem wśród
absolwentów. Jesteśmy zwolennikami systemu edukacji, który będzie przygotowywał młodych ludzi do konkurowania
na rynku pracy, dostosowywania swych umiejętności do zmiennych warunków rynkowych. Przykład Irlandii wskazuje
na wagę edukacji w podwyższaniu konkurencyjności gospodarki i likwidacji bezrobocia (do niedawna Irlandia była
eksporterem netto siły roboczej). Odnosimy wrażenie, że dotychczasowe posunięcia rządu (odsunięcie w czasie
nowych matur, zachowanie techników) idą w odwrotnym kierunku chroniąc raczej interesy korporacji nauczycieli.
Pozostaje kwestią podstawową jak szybko i sprawnie rząd będzie w stanie przeprowadzić wyżej przedstawione
propozycje w życie."Infrastruktura - klucz do rozwoju"
Co jest godne uwagi:
Ambitny plan budowy infrastruktury komunikacyjnej, bez której nie jest możliwy dynamiczny rozwój gospodarczy
kraju. Uwzględnienie państwa jako strony współfinansującej budowy autostrad. Jak wskazują doświadczenia polskie z
ostatnich lat, zaangażowanie państwa we współfinansowanie budowy sieci dróg jest niezbędne do rozbudowy sieci dróg.
Co budzi wątpliwości:
Założenie nt. tempa rozwoju budownictwa mieszkaniowego (140 tys. nowych mieszkań rocznie od 2004r.), które
ma być .kołem zamachowym. gospodarki wydaje się być bardzo optymistyczne.
Rząd zakłada, że jednym ze stymulatorów wzrostu budownictwa ma być niski koszt kredytu na kupno mieszkania
bądź budowę domu (poniżej 9%rocznie, o stałej stopie proc.). Wg tej propozycji bank udzielający kredytu otrzyma dopłatę z
budżetu, jeśli rynkowa stopa procentowa kształtował się będzie powyżej 9%, jeśli będzie odwrotnie bank komercyjny,
będzie zwracać budżetowi różnicę. Tak jak cały program rządowy, także ta propozycja opiera się na założeniu znaczącego
obniżenia stóp procentowych przez RPP, inaczej jeśli stopy procentowe pozostałyby na dotychczasowym poziomie lub
spadłyby nieznacznie, skala obciążenia budżetu z tytułu dopłat do kredytów mieszkaniowych może okazać zbyt duża do
sfinansowania. Ponadto eksperci, bazując na doświadczeniach krajów OECD z podobnymi programami (np. dopłat do
kredytów eksportowych, tzw. CIRR) wskazują na duży stopień złożoności techniczno-organizacyjnejj zaproponowanego
programu i wynikającego z tego ryzyka opóźnienia wdrożenia programu.
Dodatkową przeszkodą dla tak znacznej aktywizacji sektora budowlanego może być niedorozwój uregulowań
rynku nieruchomości, w szczególności uregulowań odnośnie hipoteki.
Proponowane w programie rozszerzenie zakresu gwarancji Skarbu Państwa spowoduje dodatkowe obciążenie
dla finansów publicznych.
Kontrowersyjna jest propozycja wykorzystania środków funduszy emerytalnych i inwestycyjnych na inwestycje
infrastrukturalne. Oprócz sygnalizacji takiego zamiaru w części dotyczącej strategii finansów publicznych, program
.Infrastruktura . klucz do rozwoju. nie zawiera szczegółowych informacji na temat konkretnych propozycji rozwiązań.
Trudno wyobrazić sobie w jaki sposób rządowi uda się skłonić fundusze do zainwestowania w przedsięwzięcia
charakteryzujące się wyższym ryzykiem inwestycyjnym, niską płynności rynkową i długim okresem zwrotu,
szczególnie iż należy się liczyć z dużymi emisjami papierów skarbowych. Dotychczasowa pasywność funduszy
emerytalnych w inwestowaniu w listy zastawne wskazuje na problemy w skłonieniu funduszy do zwiększenia
aktywności w segmencie infrastruktury. Według części komentatorów rząd może planować zamianę zaległych
zobowiązań wobec OFE na papiery rządowe, które miałyby sfinansować przedsięwzięcia infrastrukturalne rządu.
Niniejszy materiał został opracowany wyłącznie w celu informacyjnym na potrzeby klientów PKO BP SA i nie może być traktowany jako oferta lub rekomendacja do
zawierania jakichkolwiek transakcji. Informacje zawarte w materiale pochodzą z ogólnie dostępnych, wiarygodnych źródeł, jednak PKO BP SA nie może zagwarantować ich
dokładności i pełności. PKO BP SA nie ponosi odpowiedzialności za skutki decyzji podjętych na podstawie informacji zawartych w niniejszym materiale.