Tarcza Samorządowa: Prawdziwa tarcza czy "miecz Morawieckiego"?

W Tarczy 4.0. znalazły się rozwiązania dla jednostek samorządu terytorialnego (JST), które walczą z zapaścią finansową. Spadek przychodów z tytułu podatków PIT i CIT oraz innych wpływów, na przykład z biletów komunikacji miejskiej, uszczuplił budżety samorządów, a w związku z pandemią koronawirusa pojawiły się nowe wydatki. Część propozycji rządu zawartych w Tarczy Samorządowej wychodzi naprzeciw oczekiwaniom włodarzy, ale powodów do większego optymizmu - ich zdaniem - na razie brak.

- Tarcza Samorządowa nie uwzględnia kilku bardzo ważnych postulatów,  najprawdopodobniej dlatego że finanse rządowe są też w kłopocie. I my to rozumiemy. Tylko że rząd ma daleko większe możliwości uzupełniania ubytków innymi dochodami, których to możliwości samorządy nie mają. Dostają pieniądze głównie z podatków i opłat lokalnych oraz z redystrybucji centralnej z budżetu państwa, z której dostają teraz mniej niż więcej - mówi Interii Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich.

Jak wskazuje prezydent Krakowa, Jacek Majchrowski, rządowy projekt Tarczy 4.0, który ostatecznie trafił do Sejmu jako druk 382, niestety nie zawiera rozwiązań postulowanych przez samorządy, m.in. Związek Miast Polskich, takich jak: rozluźnienie reguły fiskalnej na okres dłuższy niż tylko rok 2020, zniesienie obowiązku wpłacania do budżetu państwa tzw. Janosikowego czy zwiększenie subwencji ogólnej, tak by zrekompensować samorządom straty w dochodach. - Zaproponowane przez rząd rozwiązania mogą w jakimś stopniu pomóc samorządom w utrzymaniu bieżącej płynności finansowej, ale na dłuższą metę nie rozwiązują problemu, jakim jest ogromny spadek dochodów samorządów, i nie wskazują ścieżki wyjścia z tego kryzysu - wyjaśnia Interii.

Daleki od pozytywnej oceny Tarczy Samorządowej jest także prezydent Lublina Krzysztof Żuk. - Przedstawione propozycje nie stanowią realnej pomocy oczekiwanej przez samorządy i nie zawierają propozycji instrumentów wsparcia rekompensujących ubytek dochodów jednostek samorządu terytorialnego wywołany sytuacją gospodarczą związaną z COVID-19 oraz wynikających z rządowej reformy PIT z 2019 roku - mówi Interii. Jak dodaje, zaproponowane zmiany dotyczą przede wszystkim możliwości "formalnego" spełnienia zapisów ustawy o finansach publicznych poprzez poluzowanie limitów dotyczących równoważenia budżetu bieżącego czy zadłużenia. Ale i w tym zakresie odbiegają od przedstawionych rządowi propozycji strony samorządowej.

- Mamy większą możliwość zaciągania zobowiązań i to pozytywne rozwiązanie, bo poprawia płynność finansową, o co wnioskowaliśmy. W działaniach ze strony rządu widzę jednak podstawowy problem. Pan premier i rząd przywiązują za dużą rolę do aspektów wizerunkowych, propagandowych - mówi Interii prezydent Poznania Jacek Jaśkowiak. Jak wskazuje, mając ograniczone środki finansowe, rząd nie jest w stanie wesprzeć samorządów i przedsiębiorców w szerszym zakresie.

Szanse, które daje Tarcza Samorządowa, dostrzega prezydent Zamościa, Andrzej Wnuk. - Oceniam projekt pozytywnie, chociaż brak bezpośredniego wsparcia finansowego wymaga jeszcze dopracowania - mówi Interii. Jak wskazuje, na pewno pozytywne jest to, że jednostki samorządu terytorialnego w 2020 r. mogą przekroczyć relację dochodów bieżących i wydatków bieżących (co reguluje art. 242 ustawy o finansach publicznych) o planowany ubytek w dochodach spowodowany epidemią. - Wiele samorządów już jest blisko tej granicy i to ostatnia chwila, żeby władze samorządowe nie odpowiadały głową za kryzys - ocenia włodarz Zamościa.

Powyższa zmiana zakłada uwzględnienie w wartości utraconych dochodów wyłącznie dochodów podatkowych. Jak wskazują urzędnicy z krakowskiego magistratu, pominięte zostały utracone dochody własne z innych źródeł. Chodzi tu na przykład o wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej, ze Strefy Płatnego Parkowania, z opłat za zajęcie pasa drogowego czy wpływy z czynszów i dzierżaw. Wszystkie one stanową ważną część dochodów Krakowa. Dodatkowo, zdaniem części samorządowców możliwość niestosowania reguły zrównoważenia strony bieżącej powinna być wydłużona o następne lata.

Kolejna propozycja z Tarczy Samorządowej dotyczy złagodzenia reguły fiskalnej ograniczającej zadłużenie samorządów (art. 243 ustawy o finansach publicznych). - Nie będą jej podlegały spłaty rat kredytów, pożyczek, wykup papierów wartościowych, jeśli nowe zobowiązanie finansowe zasypuje ubytki w dochodach samorządu spowodowane epidemią - wyjaśnia nam Andrzej Wnuk. Jak dodaje, tu ważne jest, aby brano pod uwagę wszystkie dochody samorządów, a zatem wszystkie ubytki spowodowane pandemią. W przypadku Zamościa chodzi głównie o wpływy z turystyki, np. z biletów do kina, ZOO czy muzeum.

Samorządy - w tym Kraków - postulowały, aby poluzowanie reguły fiskalnej zostało rozszerzone na lata 2021-2025, a to z uwagi na fakt, że najprawdopodobniej czas, w którym odczuwalne będą skutki ekonomiczne spowodowane koronawirusem, obejmie kilka lat. Na razie ułatwienia obejmują jedynie 2020 rok. 

Podczas konsultacji pojawiła się także inna propozycja. - Proponowaliśmy zupełne poluzowanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządów. I to nie jest do końca bezpieczne, o czym przekonały się niektóre miasta. Rząd zaproponował, aby istniała możliwość zwiększenia zadłużenia samorządów o taki poziom dochodów, jakich nie uzyskaliśmy z powodu epidemii. Jesteśmy w stanie zaakceptować to rozwiązanie. Tę nierównowagę budżetową, samorządy będą mogły zastąpić kredytem - mówi Andrzej Porawski z ZMP.

Kredyt ma jednak to do siebie, że trzeba go spłacić i to z odsetkami, dlatego zdaniem części samorządowców to nie jest realna pomoc finansowa. - Zaciągnięcie dodatkowych kredytów zwiększałoby możliwości sfinansowania niezbędnych i koniecznych wydatków, których realizacja jest obecnie zagrożona przez ograniczenie zaplanowanych dochodów miasta. Jednak są do dodatkowe koszty, zaciągnięte kredyty będzie trzeba spłacić - wskazuje Krzysztof Żuk. Według prezydenta Lublina, brak wsparcia dla samorządów w postaci rozwiązań wpływających na realne przepływy pieniężne (np. zwiększenie udziałów w PIT, zwrot podatku VAT od robót budowlanych nabywanych przez JST i samorządowe jednostki budżetowe, czasowe zwolnienie z obowiązku dokonywania wpłat do budżetu państwa), które zwiększą znacznie uszczuplone dochody samorządów, może spowodować kłopoty z realizacją zaplanowanych wydatków budżetowych. Na przykład tych związanych z założonym programem inwestycyjnym, ale również wydatków bieżących w zakresie świadczonych dla mieszkańców usług publicznych.

Kolejny przepis projektu Tarczy Samorządowej dotyczy Janosikowego, czyli  wpłat do budżetu państwa dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego o ponadprzeciętnych dochodach podatkowych. - Sugerowaliśmy, żeby zawiesić wpłaty Janosikowego w tym roku albo skorelować je z dochodami samorządów za ten rok. Janosikowe jest wyliczane na podstawie dochodów samorządów sprzed 2 lat, a wtedy była hossa. Dzisiaj Janosikowie, które muszą zapłacić samorządy na podstawie danych sprzed dwóch lat - a mamy sytuację nadzwyczajną - to nieracjonalne rozwiązanie. Dlatego proponujemy nie tyle zmianę na stałe, co zmianę na ten rok w związku z nadzwyczajną sytuacją, która wymaga nadzwyczajnego  rozwiązania. Jedyna propozycja jaka pojawiła się w Tarczy, to żeby zapłacić Janosikowe dwa-trzy miesiące później na podstawie danych sprzed dwóch lat. To nas nie urządza - wskazuje Porawski.

Duże samorządy chciały zawieszenia Janosikowego w latach 2020-2023. W projekcie planowane jest jedynie przesunięcie terminu wpłat rat w maju i czerwcu 2020 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe kwoty mają być uzupełnione do budżetu państwa przez samorządy w okresie od lipca do grudnia 2020 roku.  

Rządowa propozycja przewiduje również uelastycznienie wydatkowania środków z tzw. funduszu korkowego w 2020 r. czyli pieniędzy, które wpływają do kasy samorządu z opłat za wydanie zezwolenia na obrót alkoholami oraz opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholi. Projekt ustawy przewiduje przeznaczenie środków z powyższego tytułu na  działania związane zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Normalnie są one wydawane na profilaktykę uzależnień od alkoholu i narkomanii.

W budżecie Lublina środki na ten cel w 2020 roku to 8 mln zł. - Oszczędności w związku z ograniczeniem lub brakiem możliwości zrealizowania niektórych zadań w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii szacujemy na ok. 671 tys. zł. - wskazuje Krzysztof Żuk.

Tarcza Samorządowa zakłada podwojenie z 25 proc. do 50 proc. udziału powiatów, w tym miast prezydenckich, w dochodach z gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa. Dochody te dotyczą wpływów ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa oraz wpływów z opłat i opłat jednorazowych w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, osiąganych w okresie od dnia 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

Co na to samorządowcy? Kraków odracza część takich płatności, np. czynszów, w związku z czym zysk miasta z podniesienia udziału procentowego będzie znikomy - dowiadujemy się w magistracie. Realnych korzyści nie odczuje także Lublin. - Należy zauważyć, że największe wpływy z tego tytułu stanowią dochody z opłat za wieczyste użytkowanie, których termin płatności upłynął 31 marca br. i uzyskane z tego tytułu dochody już zostały w 75 proc. osiągniętych wpływów przekazane na rachunek Urzędu Wojewódzkiego - zauważa Krzysztof Żuk. W przypadku Lublina plan dochodów Skarbu Państwa z tytułu gospodarowania jego nieruchomościami wynosi ok. 10,1 mln złotych, z czego już przekazano 9 mln. - Szacuje się zatem niewielkie zwiększenie dochodów na poziomie 750 tys. zł. Natomiast jeżeli proponowane zmiany dotyczyłyby osiągniętych dochodów od 1 stycznia br., wówczas zwiększenie dochodów wyniosłoby ok. 2,5 - 3 mln zł - wylicza włodarz Lublina.

Rządowa propozycja zakłada również zmianę w sposobie wyliczania subwencji wyrównawczej na 2021 rok. Przy określaniu wielkości subwencji, do dochodów JST nie byłyby wliczane ulgi w postaci odroczeń podatków czy rozłożenia na raty. Część samorządów postanowiła bowiem wesprzeć przedsiębiorców na własną rękę. Jak wskazuje Kraków, pożądaną zmianą byłoby wyłączenie z dochodów wszelkiego rodzaju ulg wynikających z COVID-19, a nie tylko ulg w postaci odroczeń lub rozłożenia na raty podatku. Wynika to z faktu, że znaczący udział wniosków o ulgę z powodu skutków koronawirusa będą stanowiły wnioski o częściowe albo całkowite umorzenie.

Sam mechanizm działania subwencji wyrównawczej wyjaśnia Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich. - Normalnie jest tak, że subwencja z budżetu państwa jest ustalana na podstawie wskaźnika dochodów podatkowych samorządu. Kiedy samorząd daje ulgi, to nie dostaje za nie zwrotu, bo traktuje się to jako ubytki, przez które sami sobie zmniejszyliśmy wpływy. My z tym nie dyskutujemy, ale w tym roku dajemy ulgi ekstra na ratowanie gospodarki i chcielibyśmy, żeby one nie były brane pod uwagę. A więc, żeby subwencję przyznano tak, jakbyśmy dostali pełne wpływy z podatków - wyjaśnia.

W projekcie Tarczy Samorządowej zabrakło propozycji, która złagodziłaby straty samorządów w związku ze spadkiem wpływów z transportu publicznego. - Trudna sytuacja finansowa samorządów to nie tylko kwestia spadku wpływów z PIT i CIT, ale i z biletów komunikacji miejskiej. W przypadku Poznania to spadek do 10 proc. wcześniejszych przychodów odnotowywany przez dwa miesiące. Tarcza 4.0. w ogóle nie uwzględnia tego elementu - wskazuje prezydent Poznania Jacek Jaśkowiak.

Problem został jednak zgłoszony, a część samorządowców ma nadzieję, że uda się uwzględnić ich propozycje podczas prac Senatu nad ustawą. - Zanotowano naszą uwagę, aby rozszerzyć fundusz autobusowy na komunikację miejską. Normalnie przewiduje on dopłaty do komunikacji międzymiejskiej. Teraz jest minimalnie wykorzystywany, stąd pomysł, żeby z tego funduszu dopłacać do komunikacji lokalnej. Padła obietnica rozważenia tej propozycji - mówi Interii Andrzej Porawski z ZMP.

Tarcza Samorządowa przewiduje również, że raty części oświatowej, wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej mogą być przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego w terminach wcześniejszych niż te przewidziane w przepisach. Pieniądze przyjdą wcześniej, ale nie będzie ich więcej. Na początku roku rozegrał się spór w sprawie wysokości subwencji oświatowej na 2020 rok, która zdaniem niektórych samorządowców została, źle policzona i dodatkowo obciążyła JST.

Na coraz trudniejszą sytuację samorządów w kontekście dodatkowych obciążeń zwraca uwagę prezydent Poznania. - Uszczuplenie przychodów samorządów ma miejsce nie tylko w związku z pandemią koronawirusa. Wynika ono również z innych działań podejmowanych wcześniej przez rząd, w szczególności w związku z "piątką Kaczyńskiego" [tzw. "Piątka Kaczyńskiego" wprowadziła zerowy PIT dla pracowników poniżej 26. roku życia oraz obniżkę podatku dochodowego z 18 proc. do 17 proc. - red.], która oznacza dla Poznania spadek dochodów o ok. 200 mln zł. Tym elementem od dłuższego czasu jest także kwestia kosztów funkcjonowania oświaty przy malejącej subwencji dla samorządów na ten cel - mówi Interii Jacek Jaśkowiak. 

Patrząc na obecną sytuację, prezydent Poznania nie ma żadnych wątpliwości, że działania rządu mogą tylko w niewielkim stopniu pokryć ubytki, które pojawiły się w związku ze spadkiem przychodów miasta z podatków PIT i CIT. Na kryzys wywołany koronawirusem próbuje spojrzeć także szerzej. - Nie mam wątpliwości, że spadek przychodów z VAT-u będzie oznaczał dramatyczną sytuację budżetu centralnego. Jeżeli pojawi się inflacja, kapitał zagraniczny zacznie wyjeżdżać z Polski, kurs euro poszybuje do góry, a koszt pieniądza w banku będzie tak wysoki, że wzrost kosztów funkcjonowania odczujemy wszyscy - wskazuje.

Samorządowiec nie zgadza się także z kierunkiem działań rządu w dobie kryzysu. - Jesteśmy zbulwersowani tym, że rzuca się propozycje bonów turystycznych, przeznaczając na to 6 mld zł, a jednocześnie ogranicza się wsparcie dla samorządów, wprowadzając - zamiast konkretnego pieniądza - elementy pozwalające na zwiększanie zadłużenia, które do 2025 roku trzeba będzie przecież oddać - mówi Interii. Według naszego rozmówcy, trudno w tej chwili powiedzieć, na ile te działania rządu doprowadzą do tego, że gospodarka zacznie funkcjonować.

- Jeżeli okaże się, że złoty nadal będzie tracił, to wiarygodność Polski będzie słaba. Żadne propagandowe konferencje prasowe rządu tutaj nie pomogą. Czas pokaże, czy rządowe działania to faktyczna tarcza, czy może raczej - jak mówili mi niektórzy przedsiębiorcy - "miecz Morawieckiego" - podsumowuje Jacek Jaśkowiak.

Dominika Pietrzyk