UKE "upierdliwa" aż do bólu

Jaką rolę pełni UKE na zmieniającym się rynku?

- Najlepiej, aby rola regulatora pozwalała mu na samolikwidację. Istnienie regulatora wynika z tego, że ktoś ma na rynku dominującą pozycję i może ją wykorzystywać do eksploatowania konsumentów albo zwalczania konkurencji. W momencie gdy na rynku telekomunikacyjnym jest konkurencja doskonała, regulator powinien zamknąć drzwi na klucz i powiedzieć: to pa, zajmę się teraz np. kolejami lub energetyką.

W wielu krajach regulatorzy ograniczają swoją działalność interwencyjną, wyłączają z zainteresowania całe segmenty rynku, głównie usługowe, wyłączają obszary geograficzne. I zajmują się już tylko np. obszarami produktowymi, gdzie jeszcze coś zostało do zrobienia. W Polsce też są miejsca, gdzie jest konkurencja i są takie, gdzie jej w ogóle nie ma. Wchodzenie konkurencji trzeba wspierać na różne sposoby, nie tylko przez uwalnianie infrastruktury operatora zasiedziałego na potrzeby innych przedsiębiorców, ale też przez udzielanie różnych ograniczonych dóbr, częstotliwości, poprawianie prawa czy zmniejszanie opłat z preferencjami dla obszarów, na których tej konkurencji nie ma. Konkurencję można wspierać nie tylko przez działania regulacyjne, ale różne inicjatywy we współpracy z instytucjami pozarządowymi.

Czy to znaczy, że gdybyśmy nie mieli jednej firmy dominującej w pewnych obszarach, quasi monopolistycznej, to pani urząd nie byłby potrzebny? Bo w pani wypowiedziach widać, że mamy problem tylko z TP SA.

- Częściowo jest to prawda. Sprawa jest o tyle skomplikowana, że jedne rynki się uwalniają, ale powstają nowe, z początku zmonopolizowane. Po prostu zmieniają się usługi, z których korzystamy. I do tej pory największą wagę przykładaliśmy do działalności TP, ale od dwóch lat przyglądamy się temu, co robią operatorzy komórkowi. Za chwilę może się okazać, że powstaną nowe usługi, w których pozycję zdobędzie inny przedsiębiorca. Rynek się rozwija i monopole "falują", jedne upadają, inne powstają. Może dlatego nigdzie w Europie nie doszło do likwidacji regulatora. Ciągle pojawia się nowa dziedzina aktywności do ewentualnego uregulowania. Sprawnego regulatora poznaje się po tym, że po pewnym czasie jego działania spod jego nadzoru można wyłączyć pewne rynki. W tym sensie ja, jako polski regulator, mam wrażenie niedostatku sprawności - nie mamy jeszcze takiego poziomu konkurencji, jaki byłby korzystny dla konsumentów. Potrzeba więcej czasu, ale i głębokich zmian prawnych i wzmocnienia samego urzędu regulacyjnego.

Gdybyśmy przy prywatyzacji TP poszli inną drogą, a nie podtrzymali de facto monopolu, to sytuacja byłaby dzisiaj inna?

- Moim zdaniem, doszło do "przehandlowania" regulacji za duże, choć niewątpliwie bardzo budżetowi potrzebne, pieniądze. Najpierw powinna była nastąpić regulacja. Można było wystawić na sprzedaż operatora, który wpierw nauczyłby się konkurencyjnego fair play na uregulowanym rynku. Regulacja nie powoduje przecież utraty wartości operatora zasiedziałego na rynku. Im bardziej firma jest przystosowana do działania na rynku konkurencyjnym, tym lepiej dla nabywcy. Nabywcy, którzy wchodzili w tamtym okresie, wykazali się krótkowzrocznością. Mieliśmy do czynienia z inwestorami z USA i z Francji. Obaj inwestorzy odbyli szereg spotkań z Ministerstwem Łączności, w którym wówczas pracowałam. Obaj pytali o to, jakie są perspektywy regulacyjne, jakie są możliwości rozszerzenia działalności, jak będzie wyglądało wpuszczanie konkurencji na rynek. Z mętnych odpowiedzi, których udzieliliśmy, bo państwo nie miało wtedy żadnej strategii dla rynku, jedna firma wyciągnęła wniosek, że bez sensu jest wejść na ten rynek, a druga wprost przeciwnie. Nabywca chciał kupić rynek zmonopolizowany i uchronić ten monopol przez następne lata. I to mu się pod patronatem kolejnych rządów udawało. Do czasu.

Być może nie bez znaczenia było, że firma amerykańska była prywatna, a France Telecom nie.

- Tak. I France Telecom tak wówczas, jak i później miał duże doświadczenie w narażaniu się własnemu, słabemu wówczas regulatorowi, ale też Komisji Europejskiej. To doświadczenie i umiejętność działania antykonkurencyjnego spowodowały, że nie budziła w nim przerażenia perspektywa blokowania rynku. Teraz FT to już jest zupełnie inna firma. Została wzięta mocno do galopu przez francuskiego regulatora, jest uregulowana, nowoczesna. Ale wówczas musieliśmy się pogodzić, że wejdzie ktoś, kto będzie naciskał na władze państwowe, aby osiągać zyski.

Jakie kompetencje są potrzebne UKE?

- Optymalną sytuacją byłoby połączenie kompetencji UKE z kompetencjami urzędu antymonopolowego. Są rynki, na których brakuje konkurencji, potrzebny jest typowy regulator z metodą regulacji uprzedniej. Chodzi o kontrolę cenników, wprowadzanie ramowych ofert. Takie typowe kompetencje mam. Natomiast tam, gdzie monopol już się rozluźnia, np. na rynku łączy dzierżawionych, gdzie w niektórych segmentach łączy jest już większa konkurencja, potrzebne będą wkrótce tylko narzędzia urzędu antymonopolowego. Jeśli narzędzia regulatora nie są elastyczne, rynek się hamuje. Zbyt duża interwencja państwa nie jest potrzebna. Może moje słowa śmiesznie brzmią, bo ja zawsze interweniuję, ale muszę to robić na obecnym etapie rozwoju rynku i przy obecnych kompetencjach. Natomiast widzę, że na niektórych rynkach mogłabym zluzować obowiązki, ale nie mam nic w zamian.

Czyli należy połączyć UKE z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

- W wielu krajach urzędom regulacyjnym rynku telekomunikacyjnego nadano uprawnienia, jakie ma UOKiK. Oczywiście może też nastąpić połączenie. Taka opcja była przewidywana przez Platformę Obywatelską przed wyborami w 2005 r. Ja jednak byłam zwolennikiem wzmocnienia uprawnień regulatora, nie zaś połączenia.

A plany połączenia UKE z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji to dobra koncepcja?

- Dla mnie najlepsza. Byłam jedną z pierwszych osób, które zaczęły o tym mówić już osiem lat temu. To była alternatywna koncepcja do połączenia UKE z UOKiK. Wszystko jedno, czy połączy się UKE z KRRiT, czy KRRiT z UKE, czy utworzy się trzeci, nowy organ, ale to jest po prostu konieczne. Te dwa rynki są nierozerwalne. Przecież całe media, te przez IP, czy tradycyjne, one funkcjonują przy udziale usługi telekomunikacyjnej. Bez nadawania i przesyłu nie byłoby dostępnych treści. Są już nowe usługi telekomunikacyjno-treściowe, które mają tak powiązany łańcuch wartości, że nam, kiedy w konkretnych przypadkach skarg klientów próbujemy te zależności rozplątać i zorientować się, kto popełnił nieprawidłowość, trudno stwierdzić, kto powinien ponieść odpowiedzialność.

Co uważa pani za swój największy sukces?

- Po pierwsze spadek cen. Gdyby nie to, że zostały wprowadzone w Polsce decyzje znane pod tajemniczymi nazwami BSA, WLR czy MTR, ceny internetu, abonamentu telekomunikacyjnego, ceny komórkowe byłyby znacznie wyższe.

Drugą rzeczą, którą uważam osobiście za ważniejszy sukces, jest to, że klienci szukają w UKE obrony przed różnymi nadużyciami ze strony przedsiębiorców, bo wiedzą, że mogą tę obronę znaleźć. Myślę, że mało który urząd ma takie zaufanie społeczne w swoich działaniach. Czasami dostajemy prośby o załatwienie spraw z różnych dziedzin, innych niż telekomunikacja. Jest wiara, że UKE ze wszystkim da radę. UKE ma renomę, a wiadomo, co ludzie zwykle myślą o urzędach. To dobrze, że to myślenie zmieniamy, szkoda, że mamy za słabe narzędzia, żeby pomóc we wszystkich uzasadnionych przypadkach.

Półtora roku temu mówiła pani, że do końca 2010 r. ceny połączeń telefonicznych spadną o połowę. W którym jesteśmy teraz momencie? - Myślę, że ceny znacznej części usług spadły już o połowę, w latach 2006-07 Polacy zatrzymali w swoich kieszeniach ponad 6 mld zł (zapowiadaliśmy, że zaoszczędzą 3-4 mld). Spadki następują szybciej ,niż pierwotnie myśleliśmy. Nasza strategia na lata 2006-07 została wykonana już po pierwszym roku działania. Z naszej nowej strategii na lata 2008-10 gros również zostało już wykonane. Najdłużej będą trwały spadki cenowe w komórkach. Komisja Europejska rozkłada spadek cen do końca 2013 roku, my chcemy skrócić ten czas do 2010 r. Na razie jako jeden z niewielu regulatorów chcemy dotrzymać tego terminu poprzez zastosowanie bardzo nietypowej metody rozliczeń operatorskich polegającej na stawce zerowej. Ta metoda pojawiła się w pracach Komisji Europejskiej, ale jesteśmy chyba najbardziej zaawansowani w jej analizowaniu. Jeśli się na nią zdecydujemy, ceny za komórki nie będą wkrótce wiele odbiegały od cen w telefonii stacjonarnej. Sami operatorzy to już rozumieją, szukają innych źródeł przychodu.

Skoro jesteśmy przy pieniądzach, porozmawiajmy o karach. Jaka jest ich skuteczność?

- Moim zdaniem jest, bardzo duża skuteczność, przy czym byłaby większa, gdyby sąd utrzymał którąś z wysokich kar. Oczywiście tam, gdzie to jest uzasadnione. Sąd niestety ma skłonność do tego, by karę miarkować, nawet gdy z samą decyzją jest wszystko w porządku. Czyli mimo iż przyznaje Urzędowi rację, to karę ucina do minimalnej kwoty. Ważne, aby jedna duża kara była utrzymana. Jeśli operator przekona się, że działania niezgodne z prawem będą skutkować dotkliwą karą, to skończą się nasze wszystkie problemy. Kary nie są naszym celem. W swoim czasie nawet podjęliśmy prace, by móc anulować kary, gdy uchybienia zostaną usunięte.

Powiedziała pani, że jest poza rządowym nurtem dyskusji. Czy to znaczy, że czuje się pani odstawiona na boczny tor przez rządzącą koalicję?

- Nie, nie, czuję raczej niedopieszczenie tematu łączności w świadomości rządzących. Uważam, że albo wszystkie rządy popełniają ten sam błąd, albo ja mam nadmierne oczekiwania co do dopieszczania tego "mojego" rynku. Uważam, że ten rynek jest bardzo ważny dla naszej przyszłości. Sądzę, że powinna powstać koalicja resortów i organów różnych urzędów, aby razem pracować na rzecz maksymalnie dobrego rozwoju komunikacji elektronicznej, w rozumieniu telekomunikacji i mediów.

A czuje się pani pozostawiona sama sobie?

- Tak, ale zawsze się w jakimś sensie tak czułam. Również przy poprzednim rządzie. Ale wtedy miałam inne problemy, przez jakiś czas byłam źle widziana "u dworu". Później się to bardzo zmieniło, nasza praca została doceniona i co więcej, otrzymaliśmy bardzo realną pomoc jako urząd. Niestety, nie zmieniło się to, co jest najważniejsze: koordynacja działań. Teraz społeczeństwo informacyjne mamy w MSWiA, gospodarkę elektroniczną w resorcie gospodarki, pieniądze na inwestycje szerokopasmowe częściowo w resorcie rozwoju regionalnego, częściowo w MSWiA, a częściowo w samorządach. Regulacja ex ante jest u nas, regulacja ex post jest w UOKiK, media są w KRRiT, legislacja jest u nas i u ministra infrastruktury. Cała ta administracja nigdy nie spotyka się przy jednym stole. Jest na szczęście Komitet Łączności i Informatyzacji, który zajmuje się z ramienia Rady Ministrów przyjmowaniem różnych wspólnych dokumentów, ustaw dotyczących społeczeństwa informacyjnego, łączności itd.

Ale Komitet nie dotyka w ogóle spraw medialnych, a po drugie jego formuła mi nie odpowiada. Lubię formułę stałej współpracy, robienia czegoś razem, szukania wspólnych pól dyskusji i poczucie, że "w jedności siła". Nie chodzi mi o centralizację wszystkich tych problemów w jednym ręku. Chodzi mi o wspólny horyzont i zaplanowaną marszrutę. Oczywiście, mogę nie mieć racji. Ciało rządowe prowadzi politykę, a regulator ma swoje zadania do wykonania i być może powinien na nich się skupić. Tymczasem często wykraczam poza swoje podstawowe kompetencje, chcę wykorzystać czas, który został mi dany, i potrafię w tym być bardzo apodyktyczna i "upierdliwa". Dla mnie świat niejako zamyka się na komunikacji elektronicznej i żyję nim, rząd musi dzielić uwagę między wiele problemów.

Rozmawiali: Jan Bazyl Lipszyc i Adam Brzozowski