Umiesz liczyć, licz na siebie

Ich działania nabierają szczególnego znaczenia w dobie ukrytej rywalizacji między członkami UE o dostęp do oferowanej przez Brukselę pomocy.

Niektórym bankom centralnym, w szczególności NBP - między innymi za sprawą dysponowania własną walutą, a w ślad za tym i polem manewru do prowadzenia niezależnej polityki pieniężnej - łatwiej było odnaleźć się w nowych okolicznościach niż innym. W przypadku Polski oznaczało to konieczność natychmiastowego odejścia przez NBP od standardowej polityki na rzecz tej niekonwencjonalnej.

Na szczeblu europejskim, przez pierwsze miesiące kryzysu związanego z COVID-19, EBC był de facto jedyną instytucją usiłującą gasić pożar. Komisja Europejska 20 marca 2020 r., a w ślad za nią Rada Ecofin, uruchomiła wprawdzie "klauzulę wyjścia" z Paktu Stabilności i Wzrostu, który ograniczał możliwość fiskalnej stymulacji finansowej, ale do właściwych, konstruktywnych działań przystąpiła dopiero w maju 2020 r., zaś ostateczny kształt porozumienia między krajami zaproponowała dopiero w końcu lipca 2020 r.

Za sprawą programów: Next Generation EU (NGEU) oraz stałego programu Multinational Financial Framework (MFF) KE urosła do rangi ważnego, a być może i najważniejszego rangą emitenta na europejskim rynku kapitałowym. Dostarczyć ma, poprzez Fundusz Odbudowy pożyczek do wysokości 360 mld euro i dotacji do kwoty 390 mld euro dla wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej. Fakt ten powinien ułatwić EBC prowadzenie niekonwencjonalnej polityki monetarnej, sprowadzającej się w dużej mierze do zakupu emitowanych przez podmioty europejskich aktywów. EBC obwarował się ograniczeniami w zakresie skupowanych przez niego aktywów sektora publicznego. Chodzi tutaj o limity emitenta oraz emisji, które wynoszą obecnie 33,3 proc. Co ważniejsze, jednocześnie KE nie będzie traktowana jako jeszcze jeden suwerenny rząd, w przypadku którego obowiązuje limit 33,3 proc. każdej dokonywanej przez niego emisji. Ponieważ Komisja Europejska jest postrzegana jako ponadnarodowa instytucja, EBC będzie mógł skupić aż połowę wszystkich wyemitowanych przez nią obligacji. Tym samym należy spodziewać się dalszego zwiększenia sumy bilansowej Eurosystemu, co - w myśl projektodawców - powinno z kolei pomóc w realizacji mandatu EBC, jakim jest utrzymywanie inflacji poniżej, ale blisko 2 proc. Nawet niewielki wzrost inflacji powinien przyczynić się do erozji wartości długu. Co ważniejsze, większa podaż obligacji powinna redukować ryzyko wystąpienia fragmentacji rynku w strefie euro. Ta ostatnia jest rozumiana jako bariera w pełnej wymienności kreowanego przez bank centralny pieniądza i z definicji jest zjawiskiem niepożądanym, gdyż zniekształca funkcjonowanie mechanizmu transmisji pieniężnej.

Ani EBC, ani KE nie zdradzają szczegółów technicznych jak ta współpraca będzie przebiegać. Europejski Bank Centralny opublikował jedynie krótkie opracowanie, w którym ustosunkowuje się do zaoferowanego przez komisję programu. Zdaniem EBC, KE w wyniku porozumienia z krajami członkowskimi, powinna powołanemu Funduszowi Odbudowy nadać znamiona trwałości ("permanentności"). Jeżeli jednak Fundusz Odbudowy zostanie ukonstytuowany i sprawdzi się, może służyć dla Unii Gospodarczej i Walutowej jako punkt odniesienia w ciągle de facto toczącej się dyskusji na temat tego, jak wykorzystywać politykę fiskalną na szczeblu ponadnarodowym w dobie silnego wstrząsu makroekonomicznego. Może właśnie dlatego niektórzy euroentuzjaści widzą już sposób mający doprowadzić strefę euro (a być może szerszą grupę krajów członkowskich - podobnie jak w przypadku Paktu Fiskalnego) do proponowanego przez nich systemu unii fiskalnej.

Jednak kwoty, jakie będą oferowane przez NGEU (750 mld) to mniej niż łączna wartość aktywów skupionych przez EBC w okresie od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r. EBC nabył przecież, w ramach środków programu eAPP wart około 960 mld euro aktywów, a z obecnych zapowiedzi wynika, że do końca grudnia 2020 r. sięgnie ok. 2 bln euro! 750 mld euro Funduszu Odbudowy to mniej niż 22 proc. PKB Niemiec, nieco ponad 6 proc. PKB krajów strefy euro i mniej niż 5,4 proc. UE (bez uwzględnienia Wielkiej Brytanii). Jason Furman, były doradca prezydenta USA Baracka Obamy, często podkreśla, że ówczesna administracja USA w obliczu wielkiego kryzysu finansowego nie zawahała się wyłożyć na stół równowartości 10 proc. PKB USA. Innymi słowy, oferowany przez KE, sporządzony po trudnych politycznych porozumieniach fundusz do podziału wcale nie powala swoim rozmiarami.

Jean Pisani-Ferry, szef France Stratégie, zwraca także uwagę na inny istotny fakt - otóż przewidziana przez UE pomoc finansowa będzie wypłacana stopniowo. W 2021 r. (czyli wtedy, kiedy pieniądze na walkę z pandemią będą najbardziej potrzebne) można liczyć na mniej niż 10 proc. całego pakietu. Termin zakończenia programu wsparcia to koniec 2026 r., a spłata planowana jest na koniec 2058 r. Nawet w 2022 r. trudno sobie wyobrazić materializację scenariusza, w którym omawiane środki byłyby w stanie pobudzić koniunkturę w sposób znaczący. Dalsze lata są wielką niewiadomą, zwłaszcza jeśli chodzi o oczekiwany przyrost PKB jako źródło spłaty. Komponent Programu - The Recovery and Resiliance Facility (RRF) i zatwierdzane w nowym szczególnym trybie programy na lata 2021 - 2023, mające wspierać wzrost, zatrudnienie i odporność ekonomiczną krajów są trudnym wyzwaniem. Wymagają bowiem też współfinansowania przez poszczególne kraje członkowskie i mają być uwarunkowane szczególnymi wymaganiami adresowanymi do poszczególnych krajów, zwłaszcza przy systemie dotacyjnym.

Ferry podkreśla też, że oferowana przez KE pomoc finansowa nie nosi znamion klasycznych, znanych cech doktryny keynesizmu, gdyż jest opatrzona szeregiem nowych kryteriów i warunków, choć ma to być de facto pomoc, mająca przyspieszyć zmiany o charakterze strukturalnym.

Rodzi się pytanie, czy można zwiększyć oferowaną pomoc (zasób). Odpowiedź brzmi - nie! A to głównie za sprawą postawy tzw. oszczędnej czwórki, czyli państw Północy Europy, które już w lipcu 2020 r. blokowały starania innych krajów. Czy to jest egoizm bogatych krajów? Raczej - pragmatyzm. Rzecz w tym, że nadmierna skłonność do wydawania pieniędzy podatnika przez organy UE (a które przecież pochodzą ze środków krajowych), nawet na najbardziej szczytne cele reformatorskie, w imię solidarności paneuropejskiej, prowadzić będzie do oporu społeczeństw niektórych krajów, czyli do wzrostu znaczenia partii ultra-nacjonalistycznych w tych krajach (czy wręcz ksenofobicznych, co pokazują doświadczenia Austrii sprzed dwudziestu lat). A więc rozmiar tortu, czyli środków oferowanych przez KE, jest i będzie ograniczony.

Chętnych do dzielenia się tym tortem nie brakuje. Zwłaszcza, że druga fala pandemii zatacza coraz szersze kręgi i liczba poszkodowanych rośnie i będzie rosnąć. Nic więc dziwnego, że wśród chętnych do skorzystania z nowej linii pomocowej mogą rodzić się pomysły, jak wyeliminować swoich europejskich sąsiadów z grupy 27 krajów beneficjentów. Dlatego byłoby błędem, gdyby polski rząd nie przygotował się na tego rodzaju przyszłe możliwe inicjatywy ze strony innych krajów członkowskich UE. Przykład konkurencji w sferze "maseczek" antycovidowych, która wystąpiła na początku pandemii jest znamienny.

Polski rząd, jak się wydaje, dołoży wszelkich starań, aby nasz kraj skorzystał zarówno w maksymalnym stopniu, jak i w świetle uwag Jean Pisani-Ferry, stosunkowo szybko z pomocy oferowanej przez Fundusz Odbudowy. Jednak nikt nie może zagwarantować pełnego sukcesu, gdyż konkurencja o te środki będzie duża, a przestrzeganie zasad fair play (w dobie przybierającej na sile pandemii) może okazać się wręcz niemożliwe.

Dlatego warto podkreślić znaczenie działań NBP, mających na celu minimalizowanie skutków największego od stu lat kryzysu sanitarno-epidemiologicznego. Należy zaznaczyć, że gdyby nie działania naszego banku centralnego (w postaci szybkiego obniżenia stóp procentowych oraz zainicjowania skupu aktywów zawierających gwarancję Skarbu Państwa), sytuacja zarówno finansowa, jak i gospodarcza Polski wyglądałyby dużo gorzej.

Mam świadomość tego, że na pewno nie wszyscy w pełni akceptują działania NBP. Krytyka banku centralnego pochodzi przede wszystkim z krajowego sektora bankowego. Jego przedstawiciele zapominają jednak, że EBC posunął się znacznie dalej w swojej niekonwencjonalnej polityce pieniężnej. Zresztą dziwić może to, że polski sektor bankowy przez trwający niemal trzydzieści lat wzrost gospodarczy i w związku z tym gromadzone przez banki na wysokim poziomie zyski nie zbudował należytych rezerw na tzw. czarną godzinę. Ponadto - nie czas żałować róż, gdy płoną lasy.

Priorytetem obecnie każdego środowiska gospodarczego i społecznego powinna być tylko wszechstronna ochrona przed skutkami pandemii. Niestety, zainicjowany na początku tego roku kryzys epidemiologiczny wydaje się - wbrew jeszcze dość optymistycznym prognozom z połowy tego roku - nie mieć końca. Dalsza pomoc gospodarcza i szerokie formy stymulacji ze strony naszego państwa są niezbędne. Doceniajmy pomoc Unii Europejskiej. W końcu Polska jest ciągle formalnie jej beneficjentem netto, a historia nie zna drugiego (obok Hiszpanii) dokonania tak szybkiego skoku cywilizacyjnego, jaki miał miejsce w przypadku naszego kraju. Skok ten był w dużej mierze wspomagany przez UE. To jednak przeszłość. Kryzys sanitarny wymusił odwoływanie się do nowych taktyk strategii w celu zapewnienia dostępu do pomocy unijnej. Polska na pewno z niej jak najlepiej skorzysta, ale nasze władze powinny pamiętać o starej maksymie - Umiesz liczyć, licz na siebie.

Elżbieta Chojna-Duch, prof. Uniwersytetu Warszawskiego dr hab. Elżbieta Chojna-Duch

Opinie wyrażone przez autora nie reprezentują oficjalnego stanowiska NBP