W pandemii udało się ochronić dochody najuboższych Niemców

Biznes INTERIA.PL na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze

Wybuch pandemii COVID-19 był wspólnym szokiem dla światowej gospodarki, choć jego efekty okazały się dalece zróżnicowane. Bogatsze kraje były w stanie przeznaczyć zasoby, aby ograniczyć skalę niewydolności systemu ochrony zdrowia, następnie ochronić sektor prywatny przed falą niewypłacalności i bezrobocia, a na koniec dostarczyć jak najszybciej szczepionki własnym obywatelom. Wirus zebrał szczególnie tragiczne żniwo w mniej zasobnych krajach rozwijających się, gdzie - na domiar złego - także gospodarcze skutki kryzysu będą znacznie bardziej długotrwałe.

Niniejszy artykuł koncentruje się na odmiennym aspekcie nierówności, tj. znaczącym zróżnicowaniu szoku i jego wpływu na sektor gospodarstw domowych w ramach jednej gospodarki - niemieckiej.

W pierwszej kolejności przywołane zostaną prace dotyczące zróżnicowania szoku pomiędzy regionami. Zróżnicowania wywołanego strukturą sektorową regionalnych rynków pracy oraz większym narażeniem na bezpośrednie skutki szoku słabszych grup na rynku pracy: kobiet, imigrantów, osób o niższych zarobkach. Następnie przedstawione zostaną wyniki badań pokazujących, w jak wielkim stopniu automatyczne stabilizatory koniunktury istniejące w Niemczech przed 2020 r. oraz dyskrecjonalne działania fiskalne w 2020 r. złagodziły negatywny szok dla dochodów gospodarstw domowych.

Fundamentalna dla niemieckiej polityki gospodarczej zasada "społecznej gospodarki rynkowej" manifestuje się m.in. istnieniem sieci zabezpieczenia społecznego mającej na celu zapewnienie podstawowych potrzeb wszystkich mieszkańców oraz progresywnego systemu podatkowego. Ponadto jednym z kluczowych stabilizatorów koniunktury jest także stawiany za wzór innym krajom program postojowy: pracownicy firm, które straciły zlecenia mogą zostać zgłoszeni do czasowego świadczenia Kurzarbeitergeld finansowanego ze składek, co zapobiega zwolnieniom w okresach dekoniunktury.

Przed 2020 r. świadczenie wypłacano do 12 miesięcy w wysokości 60 proc. poprzedniego wynagrodzenia (67 proc. dla osób mających na utrzymaniu dzieci). W odpowiedzi na kryzys COVID-19 świadczenie podwyższono odpowiednio do 70 i 77 proc. w piątym i szóstym miesiącu oraz do 80 proc. i 87 proc. od siódmego miesiąca. Dodatkowo przedłużono maksymalny czas wypłat do 24 miesięcy, objęto nim pracowników agencji pracy tymczasowej, a federalna agencja pracy przejęła opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne beneficjentów Kurzarbeitergeld. Firma zgłaszająca pracowników musi zadeklarować redukcję łącznego czasu pracy o minimum 10 proc. (poprzednio: o 30 proc.).

W odpowiedzi na kryzys COVID-19 od marca 2020 r. wprowadzono dodatkowe transfery socjalne: jednorazowy zasiłek 300 euro na każde dziecko (nieopodatkowany, ale pomniejszający ulgę podatkową na dzieci), ułatwienie dostępu do zasiłku na dzieci oraz do zasiłku na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych (tzw. Hartz-IV) oraz podwojenie wysokości ulgi podatkowej dla samotnych rodziców z 1,9 tys. do ponad 4 tys. euro. Warto wspomnieć, że "zwyczajne" wydatki socjalne Niemiec (np. dodatki na dzieci) wzrosły już w poprzedzających latach w ramach realizacji umów koalicyjnych.

W II kw. 2020 r. liczba przepracowanych godzin była o 9,1 proc. niższa niż w IV kw. 2019 r. W kwietniu 2020 r. zasiłki Kurzarbeitergeld wypłacono ponad dla 6 mln zatrudnionych (15 proc. pracowników), a ich redukcja czasu pracy przekroczyła 7 proc. Do września 2020 r. program Kurzarbeitergeld opłacał już tylko 3,2 proc. nieprzepracowanych godzin, choć w sektorach gastronomii i turystyki oraz kultury i rozrywki poziom wykorzystania czynnika pracy był nieznacznie wyższy niż w apogeum kryzysu.

Bruckmeier i in. (2020) estymują spadek popytu na pracę na podstawie elastyczności popytu na pracę oraz badań ankietowych przedsiębiorstw i wskazują m.in. na znaczne różnice w wykorzystaniu Kurzarbeitergeld pomiędzy gałęziami przetwórstwa. O niejednorodnym wpływie kryzysu na popyt na pracę świadczy też fakt, że liczba godzin pracy co czwartego beneficjenta programu postojowego została zredukowana do zera (Kruppe i Osiander, 2020).

Sektorowa struktura zatrudnienia miała również wpływ na większe narażenie słabszych grup na rynku pracy na skutki kryzysu COVID-19. Rude (2021) wskazuje na większe narażenie na utratę zatrudnienia bądź części dochodu przez kobiety (rzadziej pracujące w IT i przemyśle) przy równoczesnym większym narażeniu na zakażenie (częstsze zatrudnienie w ochronie zdrowia, opiece i edukacji). (Równocześnie z badań budżetu czasu wynika, że ciężar opieki nad pozostającymi w domu dziećmi wraz z obowiązkami domowymi spadł w nieproporcjonalnie dużym stopniu na kobiety). Także duży udział najbardziej dotkniętych branż w zatrudnieniu najnowszej fali imigrantów może zwiększać narażenie tej grupy na utratę pracy lub części dochodu.

Pierwotny szok dla gospodarki manifestował się z różną siłą w poszczególnych częściach Niemiec. Choć na tle innych krajów, zwłaszcza południa Europy czy Wlk. Brytanii, gospodarka Niemiec jako całość doświadczyła relatywnie niewielkiego spadku zatrudnienia i produkcji, to według danych Eurostatu przyrost bezrobocia w niektórych regionach należał do najwyższych w UE. W 2020 r. w stosunku do 2019 r. aż siedem niemieckich regionów (z 28 regionów, dla których dostępne były dane) odnotowało (względny) przyrost bezrobocia klasyfikujący je do 10 proc. najbardziej dotkniętych regionów UE-27 (dane dostępne na poziomie NUTS-3 dla 229 regionów UE).

Jak dokumentuje Ragnitz (2020), odsezonowana liczba bezrobotnych wzrosła w Niemczech od marca do lipca 2020 r. o przeszło 1/4 (tj. o ponad 600 tys. do ponad 2,9 mln), nim zaczęła powoli spadać. W czerwcu 2020 r. odsezonowana liczba bezrobotnych była wyższa niż przed wybuchem pandemii o ponad jedną trzecią w co trzecim z ok. 400 niemieckich odpowiedników powiatów (Landkreise), a jeszcze w październiku 2020 r.- w co szóstym powiecie. Bardziej dotknięte zostały też powiaty o większej gęstości zaludnienia; a wyższy udział zatrudnienia w przemyśle łagodził szok na rynku pracy. Kloiber i in. (2021) wskazują, że zarówno wirus, jak i kryzys gospodarczy przyczyniły się do silnego wzrostu bezrobocia w największych miastach, podczas gdy w bogatych, uprzemysłowionych obszarach na południu i zachodzie Niemiec destrukcji miejsc pracy przeciwdziałał silnie program postojowy.

Symulacje w czasie rzeczywistym zespołu Bruckmeier i in. (2020) oraz analiza ex-post Christl i in. (2021) dowodzą, że w okresie pierwszej fali pandemii i odbudowy po niej (marzec-wrzesień 2020) automatyczne stabilizatory koniunktury oraz interwencja fiskalna nie tylko ograniczyły spadek dochodów całej populacji, ale również zapobiegły wzrostowi nierówności dochodowych dzięki odpowiednio większemu wsparciu osób o najniższych dochodach i największym ryzyku ubóstwa.

Bruckmeier i in. (2020) oszacowali spadek dochodów brutto z pracy i samodzielnej działalności gospodarczej na ok. 5 proc. r/r w kwietniu i 3 proc. we wrześniu. O ile w kwietniu 2020 r. spadek ten był w przybliżeniu równo rozłożony we wszystkich decylach populacji pracujących, o tyle we wrześniu 2020 r. największy spadek dochodów z pracy i działalności gospodarczej (o ponad 4 proc.) dotyczył osób o najniższych wynagrodzeniach, co należy wiązać z długotrwałym załamaniem koniunktury w niskopłatnych usługach, przy szybkiej odbudowie w przemyśle.

Automatyczne stabilizatory koniunktury w postaci (rozszerzonego) programu Kurzarbeitergeld oraz istniejących jeszcze przed pandemią świadczeń socjalnych zmniejszyły skalę przeciętnego spadku dochodów netto populacji pracujących do 1,6 proc. w kwietniu i 1,1 proc. we wrześniu. Szczególnie silnie złagodziły one spadek gospodarstw domowych z pierwszego decyla. Choć bez dyskrecjonalnych działań podjętych w odpowiedzi na kryzys COVID-19 doświadczyłyby one nadal największego spadku dochodów, to nie przekraczałby on 1,5 proc. Nadal relatywnie duże straty w dochodach z pracy wśród najsłabiej wynagradzanych wynika m.in. z faktu, że osoby takie pracują często w ramach nieoskładkowanych umów o pracę w niepełnym wymiarze (Minijobs), które nie dają uprawnień do korzystania z Kurzarbeitergeld.

W kolejnych decylach symulowany spadek dochodów był coraz mniejszy i wyniósł zaledwie ok. 0,5-1 proc. w czwartym i piątym decylu dochodowym. Wśród gospodarstw domowych o wyższych dochodach straty były sukcesywnie wyższe: 30 proc. gospodarstw z najwyższymi dochodami doświadczyło niemal tak dużej straty dochodów co 10 proc. gospodarstw o najniższych dochodach.

Rozszerzenie powyższej analizy dla całej populacji wskazuje na znacznie niższy wpływ spadku popytu na pracę na przeciętne dochody netto (-0.9 proc. w kwietniu i -0,6 proc. we wrześniu) oraz skrajnie różny rozkład strat. Gospodarstwa domowe o najniższych dochodach w całej populacji utrzymują się bowiem z innych źródeł niż dochody z pracy (np. z emerytur i zasiłków), przez co były w mniejszym stopniu dotknięte przez szok na rynku pracy.

Według wyników Bruckmeier i in. (2020), we wrześniu 20 proc. spośród wszystkich gospodarstw domowych utraciło r/r zaledwie 0,2 proc. swoich dochodów. Spadek dochodów kolejnych 60 proc. społeczeństwa wynosił 0,5-0,7 proc., natomiast 20 proc. najbogatszych gospodarstw domowych utraciło ok. 1 proc. swoich dochodów.

Na koniec badacze wzięli pod uwagę także skutki wybranych dyskrecjonalnych transferów wprowadzonych wskutek pandemii. W połączeniu z opisywanymi wcześniej instrumentami polityki fiskalnej, dodatkowe transfery sprawiły, że spadek dochodów netto całej populacji był zaniedbywalny, a nierówności pomiędzy decylami dochodowymi zmniejszyły się (!). Dochody dwóch pierwszych decyli gospodarstw domowych miały bowiem wzrosnąć odpowiednio o ponad 0,5 proc. i o prawie 1,5 proc., kolejne 4 decyle nie doświadczyły zmiany dochodów. Zamożniejsze gospodarstwa domowe doświadczyły natomiast progresywnego spadku dochodów. Dochody najbogatszych 10 proc. gospodarstw domowych obniżyły się o prawie 1 proc. Najistotniejszym transferem kompensującym spadek dochodów najuboższych gospodarstw domowych i zmniejszających nierówności dochodowe był dodatkowy zasiłek na dzieci: nieopodatkowany, ale pomniejszający ulgę podatkową na dzieci. Także Blömer i in. (2021) wskazują, że powiększył on dochód ekwiwalentny trzech pierwszych decyli o odpowiednio aż o 1,2 proc., 0,9 proc. i 0,6 proc., przy zaniedbywalnym wpływie na dochody dwóch ostatnich decyli.

Alternatywne szacunki ex-post za pomocą modelu mikrosymulacyjnego EUROMOD przedstawili Christl i in. (2021). Potwierdzili oni główną tezę zespołu Bruckmeier i in. (2020) o decydującej roli polityki fiskalnej dla stabilizacji dochodów i nierówności dochodowych, wzbogacając i korygując wybrane wyniki. Christl i in. (2021) oszacowali, że łączne wynagrodzenia pracowników obniżyły się w podobnej skali, co według Bruckmeier i in. (2020), bo o ok. 5 proc. Ten spadek dochodów był ujemnie skorelowany z wysokością dochodu gospodarstwa domowego. System podatkowo-socjalny, program postojowy i dodatkowe transfery fiskalne w 2020 r. zredukowały wpływ kryzysu COVID-19 na przeciętny dochód do dyspozycji do 0,8 proc.

Analiza ex-post pozwoliła Christlowi i in. (2021) wykorzystać informację o beneficjentach zasiłku Kurzarbeitergeld i zasiłku dla bezrobotnych. Statystycznie istotnie większe prawdopodobieństwo otrzymywania zasiłku Kurzarbeitergeld zaobserwowano wśród osób o niższych dochodach i imigrantów, natomiast istotnie niższe wśród osób o wysokich dochodach, z wykształceniem wyższym i w wieku powyżej 60 lat.

W rezultacie więc osoby należące do dolnych decyli dochodowych były jeszcze bardziej narażone na utratę dochodu z pracy niż wynikałoby to jedynie z uczestnictwa w Kurzarbeitergeld według sektorów. Christl i in. (2021) szacują, że dochód do dyspozycji obniżył się we wszystkich decylach dochodowych. Straty te były nieco większe dla pierwszych 3 decyli dochodowych i zaniedbywalne dla najbogatszych 30 proc. Podobnie jak Blömer i in. (2021) oraz Bruckmeier i in. (2020) badacze wskazują na program postojowy oraz zasiłki na dzieci jako najważniejsze stabilizatory dochodów uboższej połowy społeczeństwa.

Według Christla i in. (2021) polityka publiczna szczególnie skutecznie ograniczyła wzrost stopy ubóstwa najbardziej zagrożonego typu gospodarstw domowych, tj. samotnych rodziców (zasiłek na dziecko plus ulga podatkowa) oraz pełnych rodzin wielodzietnych i samotnych osób w wieku poprodukcyjnym. Pierwotny szok na rynku pracy bez automatycznych stabilizatorów koniunktury i działań polityki fiskalnej doprowadziłby do wzrostu współczynnika Giniego dla dochodu brutto z pracy z ok. 0,5056 do 0,5225 (o 0,0169). Współczynnik Giniego dla dochodu do dyspozycji wzrósł jedynie o 0,0028 (z 0,2759 do 0,2787).

Na koniec warto wspomnieć o innych zmianach fiskalnych wpływających na dochody gospodarstw domowych w 2020 r. Blömer i in. (2021) dokumentują wzrost realnego dochodu ekwiwalentnego o ok. 0,4 proc. we wszystkich decylach dochodowych wskutek czasowej obniżki stawek VAT w II poł. 2020 r.

Całościową ocenę wpływu polityki fiskalnej na nierówności dochodowe utrudnia brak wystarczającej informacji dotyczącej beneficjentów i skutków programów wsparcia samozatrudnionych i przedsiębiorstw: m.in. Soforthilfe, Überbrückungshilfe, Novemberhilfe, Dezemberhilfe. Biorąc pod uwagę, że właściciele przedsiębiorstw otrzymują przeciętnie wyższe dochody niż pracownicy, transfery te mogły sprzyjać wzrostowi nierówności dochodowych. Równocześnie jednak pozwoliły one ograniczyć falę niewypłacalności, a co za tym idzie - zwolnień. Pozostawia to pole do dalszych badań nad wpływem kryzysu COVID-19 i polityki fiskalnej na strukturę dochodów.

Kamil Wierus, ekspert ekonomiczny w Departamencie Analiz Ekonomicznych NBP

Autor artykułu wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP