Upadek SK Banku. Kłopoty samorządów

W gospodarce rynkowej ogłoszenie upadłości jest jednym z naturalnych, choć bolesnych konsekwencji prowadzonej działalności gospodarczej. W przypadku banków, instytucji zaufania publicznego o dużym znaczeniu dla stabilności gospodarki, państwo stara się zapobiegać takim zdarzeniom, a w ostateczności przynajmniej częściowo chronić przed nadmiernymi stratami innych uczestników rynku. Bankowy Fundusz Gwarancyjny miał okazję dowieść swojej przydatności, chroniąc klientów upadających SKOK-ów, ale skala ich działalności była znacznie mniejsza niż Banku Rzemiosła i Rolnictwa w Wołominie. Upadłość SK Banku to przykład braku skuteczności nadzoru, ale również przykład tego, jak nasze prawo jest niespójne. Niestety, można odnieść nieodparte wrażenie, że wiele aktów prawnych powstaje co najmniej w pośpiechu, bo aż nie chce się wierzyć, że może być tworzonych pod dyktando różnych grup interesu. Warto tu przypomnieć, że Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. Nr 0, poz. 128) była nowelizowana wielokrotnie (ostatnia duża zmiana weszła w życie 1 listopada 2015 r.). To też może być jeden z powodów niespójności obowiązującego prawa. Wydaje się, że poszkodowanymi przez takie "prawo" są teraz jednostki samorządu terytorialnego, które na swoje nieszczęście były klientami SK Banku. Tym bardziej że nie bardzo wiadomo, jak miałyby tego - zgodnie z prawem - uniknąć.

Wolność gospodarcza to również prawo do podejmowania ryzyka. Przepisy prawa i instytucje państwa powinny wszakże gwarantować to, że będą podstawy do podejmowania racjonalnych decyzji. Trudno sobie wyobrazić, że samorząd sam zbada sytuację finansową banku, zanim powierzy mu swoje pieniądze. Na pewno realnym (jak się jednak okazuje nie do końca) zabezpieczeniem jest gwarantowanie przez BFG deponentom banku bezpieczeństwa wkładów do wysokości równowartości w złotych 100 000 euro. Z kolei ustawowym zabezpieczeniem dla samorządowców jest wymóg wyboru obsługującego jednostkę banku w przetargu.

Według Roberta Perkowskiego, burmistrza miasta Ząbki, ustawa prawo bankowe, zapisy o BFG i ustawa o finansach publicznych są niespójne. W jednym z aneksów do umów, które jednostki samorządowe Ząbek podpisywały z bankiem, znajdowała się informacja, że środki objęte są gwarancjami bankowego funduszu gwarancyjnego. Jego zdaniem nie miało to nic wspólnego z obowiązującym prawem. Jeśli bowiem dokładnie przeczyta się ustawę prawo bankowe to okazuje się, że żadna jednostka organizacyjna samorządu nie miała prawa podpisać umowy z bankiem, bo ten nie miał możliwości świadczenia jej usług. Dlaczego w takim razie - na dodatek w całym kraju - rachunki takie były otwierane? Czytając zapisy i komentarze znowelizowanej ustawy prawo bankowe, można przyjąć, że jednostki organizacyjne samorządów też są nią objęte i można im zakładać rachunki bieżące. Jednak w uzasadnieniu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym można przeczytać, że powstała ona z konieczności dostosowania się do ustawy prawo bankowe. Jeśli zatem uznano, że jednostki organizacyjne samorządów mogą mieć zakładane oddzielne konta, to w ustawie o BFG powinno być to uwzględnione. Nie stało się tak, bo - jak sądzi Robert Perkowski - interpretacje takie nie pojawiły się, bo nie było dotychczas takiej potrzeby.

Oficjalne stanowisko BFG jest takie, że jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiaty, województwa, które miały środki pieniężne na rachunkach bankowych w SK Banku mają oczywiście prawo do uzyskania kwoty gwarantowanej równowartości w złotych 100 000 euro, ale obliczanej od sumy środków pieniężnych ulokowanych na wszystkich rachunkach w SK Banku przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz rachunkach prowadzonych na rzecz jej jednostek organizacyjnych, które nie posiadają odrębnej osobowości prawnej ani zdolności prawnej. BFG wypłaca środki gwarantowane na podstawie listy deponentów przygotowanej przez zarząd komisaryczny. Przy czym informuje, że od 1995 r. nie uległy zmianie: status gwarancyjny jednostek samorządu terytorialnego oraz fakt, iż jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, wchodzące w skład struktur posiadających osobowość prawną, nie są odrębnym deponentem. Dlatego też jednostki te nie są deponentami i nie przysługuje im odrębny limit gwarancji. BFG powołuje się tu na art. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2014 r. poz. 1866 z późn. zm.), w którym czytamy, że deponentami są m.in.: osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, o ile posiadają one zdolność prawną, będące stroną umowy imiennego rachunku bankowego lub posiadające wynikającą z czynności bankowych wierzytelność do banku objętego obowiązkowym systemem gwarantowania. BFG podaje, że takie zasady gwarantowania były brane pod uwagę przy tworzeniu przez banki systemów ich wyliczania, a fundusz od wielu lat przypominał bankom o konieczności łącznego ujmowania jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych.

Dziś problemy ma kilka samorządów. Robert Perkowski wymienia m.in.: Tłuszcz, Wieliszew, Ząbki, Zielonkę i wołomińskie spółki samorządowe. Jednak sprawa ma też szerszy wymiar, bo inne samorządy w kraju również nie mogą liczyć, że w podobnej sytuacji w przypadku upadku obsługującego ich banku BFG wypłaci kwotę gwarantowaną nie tylko łącznie dla wszystkich rachunków. Jak samorządy mogą zmienić bank? Ustawa o zamówieniach publicznych wymaga, by przy zmianie banku stosować procedurę przetargową. Prawo dopuszcza zawarcie umowy krótkoterminowej. Może ona być podpisana w trybie negocjacji bez ogłoszenia lub ogłoszenia z wolnej ręki, jednak tylko na czas przygotowania przetargu nieograniczonego na obsługę bankową. Można zastosować takie awaryjne procedury, jeśli trzeba szybko zawrzeć umowę, a zamawiający nie mógł wcześniej przewidzieć wystąpienia takiej sytuacji. W omawianym przypadku można mieć wątpliwości, bo informacje o złej sytuacji SK Banku samorządy powinny znać kilka miesięcy przed ogłoszeniem upadłości. Można im radzić, zresztą tak jak i innym klientom banków, by lokowały swoje środki w renomowanych bankach. Jak jednak wycenić ową renomę?

Wprowadzenie zarządu komisarycznego w banku nie znaczy, że przestał on wywiązywać się z umowy zawartej z samorządem. Informacje w mediach o złej kondycji banku nie są podstawą do unieważnienia umowy. Można ją rozwiązać za porozumieniem stron, ale raczej nikt nie sądzi, że bank w trudnej sytuacji zgodzi się dobrowolnie na takie rozwiązanie. Samorządy wiedziały o problemach banku, ale jak twierdzą, były przekonywane, że nie są one tak dramatyczne, prowadzony jest proces naprawczy itp. Robert Perkowski podkreśla, że stosunkowo niewiele samorządów miało podpisaną umowę z SK Bankiem, bo choć był to bank z długą historią, to dopiero od niedawna oferował poziom usług oczekiwanych dziś przez samorządy. Jak stwierdził, SK Bank próbował podpisać z jego samorządem umowę już ok. 6 lat temu, ale przegrał, bo nie oferował obsługi terminali POS, kart kredytowych i płatniczych, by w ten sposób petent mógł zapłacić podatek np. od nieruchomości, gdy pojawiła się formalnie taka możliwość. Nie udostępniał też kont wirtualnych. W przetargu przeprowadzonym niespełna trzy lata temu o włos wygrał z Bankiem PKO S.A. Na razie samorząd Ząbek chce wykorzystać wszystkie dostępne procedury i ścieżki administracyjne, by odwołać się od niekorzystnej interpretacji przedstawionej przez BFG. W kolejnym kroku, jak mówi burmistrz Robert Perkowski, samorząd wystąpi do sądu o rozstrzygnięcie tej sprawy.

Choć system bankowy w Polsce można uznać za stabilny, to nikt dziś nie zagwarantuje, że za jakiś czas sytuacja podobna do tej w SK Banku się nie powtórzy. W informacjach dotyczących upadłości banku z Wołomina coraz częściej pojawiają się wątki o charakterze kryminalnym, a nie tylko dotyczących zaniedbań i błędów w zarządzaniu. Czy w takiej sytuacji może nas zabezpieczyć tylko sprawniejszy nadzór? Może o podobnej sytuacji przyjdzie nam pisać dopiero za kolejnych kilkanaście lat, ale na pewno nie można powiedzieć, że samorządy w omawianej sytuacji same sobie były winne i nie zachowały należytej staranności w zarządzaniu środkami publicznymi. Czy dobrym rozwiązaniem jest to, by środki publiczne trafiały do dowolnego banku? Niestety, procedury przetargowe i wybór tzw. najlepszej oferty potrafią prowadzić na manowce, o czym mogliśmy się boleśnie przekonać choćby przy kontraktach zawieranych na budowę autostrad. Upadek SK Banku i skala związanych z tym wypłat gwarancyjnych z BFG spowodowała, że pojawiły się głosy, by w przyszłości obniżyć kwotę gwarancji. Środki publiczne powinny być szczególnie chronione. Czy w takim razie powinny być wystawione na takie same ryzyka, jak środki innych deponentów na rynku?

Bohdan Szafrański