Myck: Unia musi poradzić sobie z unikaniem opodatkowania

Jacek Ramotowski, Interia: - Z kryzysu wyjdziemy z wielkimi długami. Wyższe podatki są nieuniknione? Jak śmierć? 

Michał Myck: - Kryzys stwarza szansę do głębszego zastanowienia, jakie powinniśmy płacić podatki i kto powinien płacić więcej, a kto mniej.

- Po kryzysie będą tacy, którzy zapłacą mniej? 

- Daje szansę, żeby zebrać wszystkie elementy i stworzyć system, który będzie odpowiedni dla nowoczesnego państwa na następne kilkanaście, czy może kilkadziesiąt lat. Jeśli bezrefleksyjnie po prostu po kryzysie podniesiemy podatki, możemy zniechęcić do aktywności zawodowej, czego wynikiem będzie niższa efektywność gospodarcza i jednocześnie niższe od oczekiwanych dochody. Wtedy faktycznie trudno będzie generować dodatkowe dochody i spłacać długi. Do zmian i do ich uzasadnienia trzeba podejść systemowo. Pewnie trudno byłoby obciążyć wyższymi podatkami tych, których dochody znacząco spadły albo tych których realne dochody i oszczędności spadać będą w wyniku możliwej wyższej inflacji. Wszystkie zmiany wymagać będą dobrego uzasadnienia. Patrząc na strukturę obecnego systemu, powinniśmy przede wszystkim dążyć do obniżenia podatków płaconych przez osoby o niższych dochodach, zwłaszcza o niższych dochodach z pracy, żeby bodźce do pracy były najsilniejsze właśnie w tych grupach. 

-  Jak to zrobić? 

- Świat się zmienia, czego wyrazem są między innymi zmieniająca się struktura konsumpcji i dynamicznie zmieniający się rynek pracy. Wszystko to powoduje, że zmienia się baza podatkowa i intensywność reakcji na obciążenia podatkowe, a w związku z tym powinien się też zmieniać system podatkowy. Jest wiele kategorii zachowań, które powinniśmy brać pod uwagę projektując ten system i zastanowić się jak wbudować w niego różne podatki, takie jak podatki środowiskowe, od emisji CO2, podatek cyfrowy, czy od transakcji finansowych.

- Ostatnio Parlament Europejski zaproponował, żeby wprowadzić takie podatki i żeby zasilały one budżet Unii. 

- Podatki cyfrowy czy od transakcji finansowych byłyby elementem poszerzania bazy podatkowej bez względu na to, czy byłyby wprowadzone na poziomie Unii, czy poszczególnych krajów. Takie rozwiązania umożliwiłyby zmniejszenie ciężarów wynikających z istniejących podatków albo spowodowałyby, że nie będziemy musieli ich istotnie podnosić. To są rozwiązania, których powinniśmy szukać, równocześnie zastanawiając się, jak zdefiniować nowoczesną bazę podatkową w nowoczesnym państwie. Być może spowolnienie gospodarcze, kryzys spowodują bardziej systemowe podejście do reform podatków. Nowoczesne koncepcje zmiany systemu podatkowego już istnieją i dobrze wpisują się w to, jak powinniśmy reagować na kryzys. A powinniśmy reagować tak, żeby z jednej strony system jako całość funkcjonował efektywnie, a z drugiej strony zapewniał stosowny stopień redystrybucji. Nie ma jednak wątpliwości, że obciążenia podatkowe jako całość w wielu krajach będą musiały wzrosnąć.

- A u nas? 

- Z puntku widzenia długu publicznego i całkowitego poziomu podatków wydaje mi się, że jesteśmy w dość dobrej sytuacji w porównaniu do wielu innych krajów. Jeśli nie będzie kolejnej fali spowolnienia gospodarczego, nie widać dramatycznych scenariuszy jeśli chodzi o dług publiczny, choć sytuacja byłaby dużo bardziej komfortowa gdybyśmy oszczędniej dysponowali publicznymi pieniędzmi w czasach wzrostu w ostatnich latach. Ale progresja podatkowa jest u nas na tyle niska, że na przykład można śmiało podnieść najwyższe stawki podatkowe. 

- Słyszał pan o wielorybie podatkowym?

- Kształt wieloryba odnosi się obciążeń bezpośrednich, od dochodów, czyli składki ZUS, NFZ i PIT. Powstaje on, jeśli złożymy w całość różne elementy obciążeń podatkowych i składkowych - nasz system proporcjonalnie silniej obciąża osoby o niższych dochodach niż te o wyższych dochodach. Potwierdzają to dane Ministerstwa Finansów i nasze analizy. Dla pełnego obrazu obciążeń należy dodać do tego jeszcze podatki pośrednie, które w Polsce odpowiadają za dużą część dochodu podatkowego państwa i dodatkowo zwiększają degresywność całego systemu. Według naszych analiz wydatki gospodarstw domowych w dolnej części rozkładu dochodu, czyli uboższych, stanowią większą część bieżącego dochodu, co przekłada się na to, że w proporcji do dochodu odsetek VAT płacony przez nie jest wyższy niż w zamożniejszych grupach. 

-  Taki wieloryb to nasza specjalność, czy wszędzie tak jest na świecie? 

- Pod względem tego, ile w Polsce ogólnie zbiera się z podatków, w porównaniu z innymi krajami OECD jesteśmy gdzieś pośrodku. Polska wyróżnia się natomiast na tle innych krajów przede wszystkim tym, jak małą cześć PKB stanowią podatki bezpośrednie, czyli PIT. Państwo zbiera z PIT ok. 5,3 proc. PKB, a w większości krajów zachodnich to ok. 10 proc. W Niemczech jest to 10,4 proc., we Francji 9,5 proc., w Wielkiej Brytanii - 9,1 proc. PIT trzeba uzupełnić w inny sposób, więc duża część podatków w Polsce pochodzi z VAT - jest to ok. 12 proc., a w innych krajach ok. 10 proc. Na początku tego stulecia poszliśmy w kierunku obniżania obciążeń w grupach o wysokich dochodach i w ten sposób odeszliśmy od modelu przyjętego w wielu krajach Europy Zachodniej. Z drugiej strony musimy pamiętać, że były kraje w naszym regionie, które wprowadziły podatki liniowe - my nie poszliśmy aż tak daleko, choć nasz obecny system PIT od liniowego bardzo się nie różni. 

-  Dlaczego odstajemy najbardziej pod względem PIT? 

-  Ze wszystkich podatków właściwie jedynie PIT jest instrumentem, który można efektywnie zastosować do redystrybucji i to szczególnie konstrukcja PIT decyduje o stopniu redystrybucyjności systemu. Polski system podatkowy wyróżnia niska progresja w PIT, na co wpływ mają: niska kwota wolna od podatku, stopa podstawowa, która obowiązuje od szerokiego wachlarza dochodów i niska stopa najwyższa - 32 proc. Do niskiej progresji przyczynia się też istotnie liniowe opodatkowanie dochodów osób samozatrudnionych na poziomie 19 proc. Jednak na ten kształt podatkowego wieloryba istotny wpływ ma sposób naliczania ubezpieczenia społecznego, a w szczególności ryczałtowe składki samozatrudnionych, które proporcjonalnie są tym niższe im wyższe są dochody. 

- Ale samozatrudnieni będą mieć za to głodowe emerytury... 

- Obciążenia na ZUS należałoby podzielić na dwie części. Składki emerytalne możemy faktycznie potraktować jako środki na nasze przyszłe dochody - choć czy tak będziemy je traktować zależy przede wszystkim od tego na ile wiarygodnie postrzegamy zaciągane względem nas przez państwo zobowiązania. Ale to kwestia na oddzielną rozmowę. Pozostałe części ZUS - składka rentowa czy wypadkowa oraz składki zdrowotne niczym właściwie nie różnią się od zwyczajnych podatków. Jeśli myślimy o systemie z punktu widzenia bodźców do podejmowania pracy czy też efektywnej redystrybucyjności, to powinno się patrzeć na całość, z uwzględnieniem wyjątkowości składek emerytalnych. Jednak mówiąc o interwencji systemu bezpośrednio wpływającej na dochody gospodarstw domowych, trzeba włączyć w to też wsparcie gospodarstw domowych w formie zasiłków i świadczeń. Słowem, cały system należałoby potraktować jako zbiór elementów współgrających razem i decydujących o redystrybucji dochodów oraz o tym, na ile ta redystrybucja wpływa na nasze decyzje względem pracy, oszczędności i wydatków.

- To od czego zacząłby pan reformę podatków? 

- Jeśli chcemy reformować system, musimy zdecydować, co będziemy zmieniać - czy obciążenia ogółem, czy proporcjonalny udział poszczególnych elementów obciążeń, czy w końcu strukturę każdego z nich. Jeśli chodzi o obciążenia ogółem, w postaci podatków ściągamy ok. 35 proc. PKB. O 2-3 pkt proc. niżej jest Wielka Brytania, o tyle samo w górę - Niemcy czy Holandia. We Francji to 46 proc. Gdybyśmy mieli w systematyczny sposób zmieniać system podatkowy, to wróciłbym do pytania, co powinno być bazą podatkową i jak ją kompleksowo zdefiniować. Poza różnymi "nowymi" podatkami, kwestia bazy podatkowej w odniesieniu do dochodów odnosi sie między innymi do opodatkowania rolników. Włączenie do powszechnego systemu podatkowego rolników mogłoby być punktem wyjścia. Drugie pytanie to czy zdecydujemy się na opodatkowanie majątków. 

- Nikt dotąd się na to nie odważył. A co potem?   

- Powinniśmy uporządkować system podatków pośrednich, o czym mówi się już od bardzo dawna. Zróżnicowanie stawek VAT nie jest z punktu widzenia efektywności ekonomicznej dobrym rozwiązaniem, więc należałoby uprościć system VAT i pójść w kierunku jednolitej stawki. To oczywiście musi pójść w parze z rekompensującą reformą w ramach podatków bezpośrednich i świadczeń, bo podniesienie VAT na żywność uderzy proporcjonalnie mocniej w kieszenie uboższych gospodarstw. Powinniśmy dalej pomyśleć o tym, jak należałoby opodatkować różne grupy w zależności od poziomu ich dochodów, i o tym, jak i jakie podatki wpływają na rozkład obciążenia w różnych grupach społeczeństwa. 

- A w szczegółach? 

- Na pewno lepsze są systemowe podejścia, niż układanie inaczej tego, co jest. Można zastanowić się oczywiście, które grupy zasługują na ulgi. Czy na przykład gdy 40 mld zł rocznie przeznaczmy na rodziny z dziećmi w formie 500+, to potrzebujemy jeszcze ulgi na dzieci, czy też nie. Czy powinniśmy utrzymywać wsparcie bogatych gospodarstw domowych w formie wspólnego rozliczenia małżonków. 

- A czy trzeba zmniejszać "klin podatkowy"? Ponad rok temu Ministerstwo Finansów zaczęło myśleć o ociosywaniu klina, czyli różnicy między kosztem, jaki ponosi pracodawca, a tym, co pracownik dostaje "na rękę". Sprawa upadła, gdy Jarosław Kaczyński rzucił kolejną "piątkę". Czy warto wrócić do tej kwestii? 

- Warto po pierwsze pamiętać, że klin podatkowy to nie jest to, co dzieli nasze dochody netto od kosztów pracy, ale to, co dzieli koszty pracy od konsumpcji netto, już po zapłaceniu VAT, akcyzy itp. Gdy mówimy o reformie, która miałaby klin zmniejszać, musimy poruszyć także różne aspekty tego systemu. Klin ostatecznie to 35 proc. PKB, które rząd ściąga w podatkach. Jeśli nie chcemy tego zmieniać, musimy zastanowić się, gdzie klin powinien być niższy, a gdzie wyższy. Wracamy zatem do pytań o efektywność i redystrybucję. Od wielu lat w literaturze ekonomicznej dyskutuje się temat, gdzie należy obciążenia skoncentrować, żeby wpływ na decyzje ekonomiczne był jak najmniejszy. Jeśli myślimy o efektywności ekonomicznej, to powinniśmy dobrać system podatkowy tak, żeby reakcje na system - te niepożądane - były jak najbardziej ograniczone. 

- To jak należy koncentrować obciążenia? 

- Poprzez progresję w podatkach bezpośrednich. Jesteśmy przyzwyczajeni do myślenia o progresji z punktu widzenia sprawiedliwości: bogaci powinni płacić proporcjonalnie więcej. Jednak progresywność jest również silnie związana z efektywnością co wiąże się z tym, jak osoby o niższych i wyższych dochodach reagują na obciążenia podatkowe. Wiemy, że osoby o niskich dochodach silniej reagują na proporcjonalne bodźce finansowe niż ci o wysokich dochodach. Mając to na uwadze to właśnie efektywność ekonomiczna sugeruje, żeby pójść w kierunku wyższej progresji. 

- Jak wysokiej? 

- Najwyższą stawkę można podnieść, wygenerować dodatkowe dochody i obniżyć podatki dla mniej zarabiających. Tym bardziej, że jeśli myślimy o systemie jako o całości, jeśli włączymy w to cały ZUS i PIT i zobaczymy jak to wygląda na tle rozkładu dochodów, to krańcowa stopa opodatkowania wysokich dochodów jest u nas stosunkowo niska. Analizy doktora Pawła Doligalskiego sugerują, że w Polsce jest miejsce na podniesie najwyższej stawki podatkowej o kilka punktów procentowych lub wprowadzenie kolejnej, wyższej stawki. 

- A krzywa Laffera? Niektórzy przestrzegają, że jeśli bogatym podniesiemy podatki, to przestaną je płacić i państwo nic na tym nie zyska? 

- W krzywej Laffera pewne są tylko dwa punkty - 100 proc. podatków i 0 proc. podatków - w tych przypadkach dochody państwa wynoszą zero. Ale to, co jest pomiędzy nimi nie jest takie oczywiste. Ma ona pokazywać - z punktu widzenia koncepcyjnego - że wysokie podatki będą ograniczać bazę podatkową i wtedy przychody z podatków będą spadać. Jednak celem systemu podatkowego nie jest zebranie jak największej kwoty z podatku, tylko takie jego zaprojektowanie by optymalnie równoważył efektywność ekonomiczną i redystrybucję. W tych decyzjach samo odniesienie sie do krzywej Laffera nie wystarczy. 

- Można w Polsce opodatkować majątki? 

- Obciążenie podatkami majątku dawałoby możliwość zebrania dodatkowych pieniędzy potencjalnie bez wielkiego wpływu na poziom aktywności gospodarczej. Od strony praktycznej jednak, podatek od majątku byłby sporym wyzwaniem. Majątki gospodarstw domowych należałoby jakoś wycenić, co pewnie byłoby szalenie pracochłonne i pewnie zależne od wielu dość arbitralnych zasad. Wydaje mi się jednak, że w przypadku najbardziej majętnych 1-2 proc. gospodarstw domowych byłby to podatek o niewielkich kosztach dla efektywności gospodarczej, a jednocześnie o silnym przełożeniu na dochody państwa. Daje więc możliwość zapewnienia dochodów w bezbolesny gospodarczo sposób. 

- Majątki i dochody można ukrywać, przenosić tam, gdzie podatki są niskie... 

- Koordynacji w zakresie zapobiegania ukrywaniu dochodów w Unii bardzo brakuje. Myślę, że obecny kryzys może spowodować, iż rozpocznie się poważna dyskusja nad tym, jak ograniczyć unikanie opodatkowania dochodów poprzez przenoszenie ich z kraju do kraju Unii, jak i poza Unię. To dotyczy zarówno podatków osobistych, jak i korporacyjnych. Konieczny jest wyższy stopień koordynacji nie tylko po to, żeby móc reformować stawki i progi, ale także po to, żeby dążyć do zapewnienia szerokiej bazy podatkowej, żeby ta baza nie wyciekała. Jeśli będziemy mieć znacząco szerszą bazę podatkową, będziemy być może mogli myśleć nawet o obniżaniu podatków. Społeczeństwa po kryzysie będą mogły domagać się tego, żeby obciążyć w większym stopniu tych, których na to stać i taka koordynacja wydaje się rzeczą naturalną. Być może wyższa koordynacja się w końcu się zmaterializuje i umożliwi po pierwsze spójne opodatkowanie wszystkich dochodów, a po drugie stworzenie systemu wprowadzającego opodatkowanie wybranych form majątku. Będzie ona też konieczna do efektywnego wprowadzenia takich rozwiązan jak podatek cyfrowy czy od transakcji finansowych. 

Rozmawiał: Jacek Ramotowski

CenEA, Centrum Analiz Ekonomicznych, jest niezależną fundacją naukowo-badawczą, której celem jest najwyższej jakości analiza efektów polityki społeczno-gospodarczej ze szczególnym uwzględnieniem Polski.