Dyskusji o strefie euro nie da się dłużej uniknąć

W polskiej dyskusji o obecnej sytuacji w strefie euro panuje zakłamanie. Obok wielu diagnoz wskazujących na różne przyczyny kryzysu, jest i ta , która funkcjonuje w światowej opinii, ale której unika się w Polsce: mianowicie że konstrukcja sztucznej waluty z wieloma państwami była od początku wadliwa. Nasuwa się powiedzenie Stefana Kisielewskiego: To nie kryzys, to rezultat.

Skoro nie istnieje już przymus opowiadania się za euro, a przedstawiciel rządu pozwala sobie na wypowiedź dobrze, że na razie nie weszliśmy do strefy - pomówmy o euro na chłodno. Faktem jest, że na razie nie ponosimy bezpośrednich konsekwencji kryzysu strefy euro (choć oczywiście są pośrednie) i warto zastanowić się jakie mogą być dalsze scenariusze. To bardzo ważne także dla dalszej naszej polityki. Kryzys strefy euro jest w toku, sytuacja zmienia się szybko, trzeba więc rozpatrzeć różne diagnozy, w tym i tą, która narusza pewność siebie większości naszych ekonomistów: utworzenie wspólnej waluty nastąpiło przed unią polityczną, ale miało w założeniu ją przyspieszyć.

Witold Gadomski w opublikowanym ostatnio w "Obserwatorze Finansowym" tekście wydaje się opowiadać za tą diagnozą, ale unika postawienia kropki nad "i". Pozwolę sobie ją postawić wprost. Podyskutujmy.

Strefa euro nie jest pierwszą w historii unią walutową między suwerennymi państwami. Było ich kilka, ale żadna z nich nie przetrwała więcej niż 30-40 lat. Dłużej przetrwały te unie, które zbudowane były na wspólnym państwie (Austro-Węgry, Prusy).

Od dawna w literaturze przedmiotu wypunktowano szereg wad konstrukcyjnych euro.

Pierwszy błąd konstrukcyjny to brak możliwości prowadzenia jednolitej polityki finansowej i wspólnego budżetu. Nie da się prowadzić w dłuższym okresie (także w warunkach recesji i szoków) jednolitej polityki monetarnej bez wspólnej polityki fiskalnej. Dlaczego? Otóż, każda gospodarka ma trzy podstawowe bilanse: przepływów kapitałowych, bilans wydatków rządowych i bilans obrotów handlowych. Wszystkie one wzajemnie muszą się równoważyć. Oznacza to, że suma tych bilansów wynosi 0.

Zacznijmy od bilansu przepływów kapitałowych. Określa go wielkość inwestycji, od których trzeba odjąć prywatne oszczędności. Jeśli dany kraj posiada nadwyżkę inwestycji w stosunku do prywatnych oszczędności (mogą one pochodzić z oszczędności w kraju, bądź z napływu kredytów z zagranicy) to ma ujemny bilans kapitałowy. Jeśli ma nadwyżkę - ma bilans dodatni, co oznacza, że eksportuje kapitał.

Drugi element to bilans wydatków rządowych. Jest on nadwyżką lub niedoborem wpływów z podatków w stosunku do wydatków rządowych. Zazwyczaj jest to deficyt budżetu, ale zdarza się też (choć rzadko) nadwyżka dochodów budżetowych nad wydatkami. Trzeci wreszcie element równowagi to bilans obrotów handlowych.

Generalny bilans kraju równoważy się. Jeśli np. dany kraj ma deficyt budżetowy, to luka musi być pokryta albo wpływami z nadwyżki eksportu nad importem, albo napływem kapitałów z zagranicy - a więc zadłużeniem zewnętrznym. Ponieważ bilans obrotów zagranicznych wynika z konkurencyjności kraju, która w danym momencie jest stała (i nie można jej szybko zmienić) równoważenie bilansu kapitałowego, który w krajach szybko rozwijających się jest na ogół ujemny, może być osiągnięte tylko przez ujemny bilans rządu, a więc deficyt budżetowy.

W gospodarce niezależnej istnieje możliwość dostosowania bilansu obrotów handlowych przez zwiększoną konkurencyjność, a więc deprecjację własnej waluty (co przynosi wzrost eksportu). Jest to jednak niemożliwe przy stałym kursie wspólnej waluty, jaki jest w przypadku euro. W tej sytuacji pozostaje tylko dostosowanie budżetowe - przez cięcia wydatków i zmniejszenie deficytu budżetowego lub nawet osiągnięcie nadwyżki.

Unia walutowa niezależnych państw wymaga zatem mechanizmu kontroli nad ich polityką fiskalną, aby nie dochodziło do kumulacji ujemnych bilansów obrotów handlowych i deficytu budżetowego. Inaczej ciężar dostosowań przyjmuje postać dużego ujemnego bilansu kapitałowego. Skoro oszczędności prywatne wewnątrz kraju są zbyt małe, rośnie zadłużenie zewnętrzne kraju. Taki mechanizm stworzono w postaci znanych kryteriów wejścia i przebywania w strefie euro (deficyt budżetowy max.3 proc. PKB, dług publiczny max. 60 proc. PKB).

Drugi błąd konstrukcyjny to przyjęcie kryteriów wejścia do euro z optymistycznym założeniem, że zawsze będzie dobra koniunktura, bez kryzysów ani dużych szoków. Był to mechanizm na dobrą pogodę. Kryteria te zostały określone w Traktacie z Maastricht, potem uzupełniono je w Amsterdamie, kiedy konstruowano strefę euro. W latach 90. XX wieku koniunktura była pomyślna, ale już od początku nowego wieku część rządów krajów posiadających euro zaczęła niebezpiecznie zwiększać deficyty budżetowe i dług publiczny, a kiedy przyszedł kryzys wszystkie rządy ratowały się, nolens volens, zwiększonymi wydatkami publicznymi. W rezultacie średni deficyt i dług publiczny w strefie euro znacznie przekroczył dopuszczalne kryteria, a wszystkie kryteria spełnia teraz spośród 16 państw strefy jedynie Luksemburg...

W dodatku - to trzeci błąd konstrukcyjny - od początku "naciągnięto" kryteria wejścia przyjmując do strefy euro kraje, które warunków tych od początku nie spełniały: Włochy, Belgię, Grecję, Portugalię. Kiedy przyszło zagrożenie dla bezpieczeństwa sektorów bankowych to zarówno kraje rozwinięte, stanowiące trzon euro (Niemcy, Holandia, Austria) jak i kulejące PIGS (Portugalia, Irlandia, Grecja, Hiszpania) wyłożyły olbrzymie sumy lub gwarancje, obciążając finanse publiczne. Ba, wzięły na siebie odpowiedzialność, jak np. Irlandia, za całkowite długi sektora bankowego, co poskutkowało deficytem budżetowym 32 proc. PKB - 10 razy większym niż dopuszczalny. W słabszych krajach strefy powstało ogromne zadłużenie. Sprzyjało mu to, co miało być plusem strefy euro - łatwy dostęp banków tych krajów do taniego kredytu. Wywołał on ogromny boom konsumpcyjny, zwłaszcza mieszkaniowy, w Irlandii, Grecji i Hiszpanii.

Trzy owe błędy konstrukcyjne strefy euro bezlitośnie obnaża teraz światowa prasa, komentarze analityków i rosnąca podejrzliwość rynków finansowych. Konsekwentnie może to prowadzić do wniosku, że z wielu niezależnych organizmów politycznych, różniących się interesami, nie da się zbudować tworu, który ekonomicznie ma działać jak jedna duża gospodarka, zachowywać się jak jedno duże państwo. Niektórzy o tym wiedzieli od początku (jak Wielka Brytania), niektórzy pewnie przeczuwali sztuczność tej konstrukcji, zachowując sobie opt-out (Dania). Integracja gospodarcza - a w dalszej kolejności stopniowo społeczna i polityczna - jest na pewno pożyteczna i światowym trendem. Nie da się jednak ciągnąć jej za włosy i przyspieszać. Kryzys, który dla wielu euro-entuzjastów stał się szokiem, ujawnił tylko słabości strefy euro.

Zarzuty takie jak postawione wyżej urągałyby inteligencji ojców wspólnej waluty. Plan unifikacji oczywiście był, tylko nie wypowiedziany wprost (choć można go zrekonstruować z różnych wypowiedzi i analiz politycznych). Plan zakładał, że integracja przez wspólną walutę jest tylko kolejnym krokiem, tak jak poprzednio była nim integracja celna i Wspólny Rynek, do integracji politycznej Europy. Zakładano - słusznie - że integracja polityczna Europy i stworzenie "europejskiego demosu" będzie trudna, bo zderzy się z ukształtowanymi postawami: skoro elektorat (nie tylko w Polsce!) podejrzliwie odnosi się do zamierzeń integracji politycznej i "odbierania suwerenności parlamentom" należy stworzyć sytuację wymuszającą naturalnie dalszą integrację polityczną.

Temu właśnie miało służyć najpierw powołanie wspólnej waluty, tak by wymusiła ona integrację fiskalną. To jak postawienia wozu przed koniem, ale zakładano, że koń zorientuje się w końcu, że integracja także w sferze fiskalnej jest w jego interesie. Zauważył to wnikliwie George Soros: - Architekci euro zdawali sobie sprawę, że to było niekompletne, kiedy je projektowali. Waluta miała wspólny bank centralny, ale nie miała wspólnego skarbu - co w nieunikniony sposób powodowało, że Traktat z Maastricht tworzył unię monetarną bez unii politycznej. Autorytety były przekonane, że kiedy euro popadnie w kryzys będą w stanie przezwyciężyć go. Pomimo wszystko UE została skonstruowana jako jeszcze kolejny stopień w integracji, zakładając że kolejne etapy będą konieczne.

Był okres kiedy wprost dyskutowano o "Stanach Zjednoczonych Europy", ale potem ta dyskusja przycichła i wybrano plan wymuszenia integracji przez fakty dokonane. To nie był głupi scenariusz - zakładając np. w latach 90., że dalej będzie trwała koniunktura na świecie i w Europie, nie będzie szoków i kryzysów, a wspólny rynek i waluta w naturalny sposób prowadzą do większej integracji.

Aby jednak, tworząc fakty dokonane, nie doprowadzić - broń Boże - do regresu procesu integracji przyjęto dwa istotne założenia:

- wszystkie kraje UE, nawet te które ledwo weszły, muszą w perspektywie wejść do wspólnej waluty,

- wejście do strefy euro jest nieodwołalne; wyjścia nie ma, bez względu na okoliczności.

Ponieważ jednolita polityka finansowa nie działała, tymczasowym rozwiązaniem gwarantującym minimum spójności były bardzo ostre - jak się wkrótce okazało - kryteria uczestnictwa (m.in. deficyt, dług, stopa inflacji, oprocentowanie 10-letnich obligacji skarbowych). Wiadomo, że nierównowagi finansów publicznych mogą narastać w czasie. Aby do nich nie dopuścić, miały działać owe kryteria fiskalne.

Problem w tym, że każda władza polityczna w demokracji jest uzależniona od swojego elektoratu, a elektorat głosuje na tych, którzy pieniądze dają, a nie oszczędzają. Rządy co prawda podejmują różne zobowiązania, ale kiedy gra idzie o zachowanie władzy, to je łamią. Stąd krytycznym punktem w tej konstrukcji było zapewnienie egzekucji przestrzegania kryteriów uczestnictwa. Słynny przypadek nieznacznego złamania tych kryteriów przez Niemcy i Francję w początku lat 90. i następnie "uniewinnienia" przez Radę Europy (Komisja Europejska okazała się bezsilna) spowodował, że nikt kryteriów tych nie traktował potem poważnie. Nigdy potem nie zostały zastosowane żadne kary. Z jednym istotnym wyjątkiem: bardzo ostro egzekwowano odchylenia od kryteriów w stosunku do kandydatów, czego np. doświadczyła Litwa, która raptem "omsknęła się" w poziomie inflacji raptem o 0,7 proc. i mimo wielu przygotowań do euro nie weszła. Pozostał swoisty proceduralny nadzór uzgadniania projektów budżetów na poziomie ministrów finansów i ECOFIN-u, który działał stanowczo, ale tylko w stosunku do kandydatów do euro.

Gdyby kierować się powszechnie uznaną teorią optymalnego obszaru walutowego, wiele krajów nie powinno wejść do strefy euro, zwłaszcza że nie spełniały podstawowych obowiązujących kryteriów: Włochy, Belgia, Grecja, a także Portugalia. Dlaczego wpuszczono je do strefy? Na to nie ma odpowiedzi ekonomicznej, ale jest polityczna: wspólna waluta w UE od początku była przede wszystkim planem politycznym (co przyznaje Gadomski), moim zdaniem głównie francuskim, budowy "Wielkiej Europy", a dopiero potem ekonomicznym. Siła strefy miała leżeć w jej wielkości; przecież założono, że miała objąć całą UE i konkurować z USA - także pod względem przedsiębiorczości, innowacyjności i nowoczesnej technologii. Skądinąd wiadomo, że wspólna waluta powstała w wyniku cichego układu politycznego Francji z Niemcami: wspólna waluta i rezygnacja z marki za cenę akceptacji zjednoczenia Niemiec.

Możliwość poważnego szoku w skali światowej nie była brana pod uwagę, ani też nie było scenariusza awaryjnego. Tymczasem kryzys finansowy ujawnił tylko słabości strefy euro, które od dawna rosły i nabrzmiewały. Spróbujmy je wypunktować:

- Powstanie strefy, obejmujące gospodarki o różnym poziomie rozwoju i konkurencyjności, wymagało ustalenia jednej stopy procentowej, a więc określania ceny pieniądza. Zdecydowały interesy najważniejszych gospodarek, zwłaszcza niemieckiej i stopę tę ustalono na niskim poziomie. Było to dogodne dla gospodarek rozwiniętych, z północy Europy, Niemiec. Stało się ukrytą trucizną dla słabych gospodarek, jak Grecja,

- Dla gospodarek o słabej konkurencyjności, które już przedtem miały notoryczne deficyty w finansach publicznych i obrotach handlowych, dostęp do kredytów i kapitału okazał się nagle dużo łatwiejszy. Banki i instytucje finansowe, a także gospodarstwa domowe słabych gospodarek uzyskały nagle możliwość taniego dostępu do kredytu. Pociągnęło to za sobą szybko rosnące ich zadłużenie. Spowodowało to znane zjawisko "złej alokacji". U jednych, jak w Grecji, pobudowano drogie autostrady, u innych (jak w Hiszpanii i Irlandii) nadmiernie rozwinął się sektor budownictwa mieszkaniowego i powstał "bąbel nieruchomości".

- Wszystkie państwa, choć w różnym stopniu, miały deficyty budżetowe przewyższające dozwolony poziom i rósł dług publiczny; już w połowie obecnej dekady tylko 2-3 kraje spełniały wszystkie kryteria. Obecnie spełnia je tylko Luksemburg.

- "Efekt demonstracji" to znaczy parcie na wzrost płac. Wzrost płac w sektorach eksportowych przenosił się na sektory non-tradable. W rezultacie obniżyła się konkurencyjność gospodarek, obecnie zaliczanych do PIGS (Portugalia, Irlandia, Grecja, Hiszpania).

- Jedne kraje euro, jak Niemcy czy Holandia, rozwijały eksport, ale kraje słabiej rozwinięte, za to korzystające z taniego dostępu do kapitału, głownie importowały. Istnieje duża koncentracja obrotów handlowych wewnątrz strefy, a to oznaczało, że Grecja i Portugalia powiększały swój deficyt handlowy w obrotach z Niemcami, Holandią i Francją. W rezultacie takie kraje jak Niemcy mają stale nadwyżkę obrotów bieżących, a kraje PIGS - deficyt.

- Aby finansować deficyt obrotów handlowych i kapitałowych w krajach PIGS rósł dług publiczny, przekraczając nieraz wielkość PKB.

Konstrukcja strefy miała więc wrodzone skazy, kryzys tylko przyspieszył ich ujawnienie.

Może powstać pytanie: skoro kraje PIGS mają takie trudności, to kto na strefie euro korzysta? Największym wierzycielem krajów PIGS są Niemcy. Jest to możliwe dzięki bardzo dynamicznemu eksportowi i jednocześnie utrzymywaniu poziomu płac i konsumpcji pod kontrolą. Zapewnia to Niemcom konkurencyjność, w porównaniu z krajami PIGS. W dalszej kolejności wierzycielem PIGS jest Francja i Holandia.

Ekonomiści zwracają uwagę, że wyrównanie bilansów byłoby możliwe, gdyby Niemcy rozluźniły politykę fiskalną i zwiększyły płace i konsumpcję. Pozwoliłoby to krajom notorycznie zadłużonym zwiększyć eksport na rynek niemiecki. Kraje te mogłyby, teoretycznie, zwiększyć eksport także poza granice Unii, ale ani zadłużona gospodarka amerykańska, ani kraje emerging markets, opierające swój rozwój na eksporcie, nie są skłonne do zwiększenia importu.

Warto tu zacytować opinię prof. Michała Pronobisa: - Niemiecki punkt widzenia jest w tym kontekście bardzo stanowczy. Zniwelowanie nierównowagi zewnętrznej w krajach peryferyjnych ma odbyć się nie przez zrównoważenie sald w poszczególnych krajach w obrębie strefy euro, leczy poprzez polepszenie salda obrotów bieżących całej strefy euro względem pozostałej części świata. Innymi słowy, popyt zewnętrzny na greckie, hiszpańskie, czy portugalskie towary ma pochodzić nie z wnętrza strefy euro (z krajów nadwyżkowych), lecz spoza jej obszaru.

Strefa euro rysuje się zatem jako pole, gdzie silni eksporterzy, zwłaszcza Niemcy, zbywają łatwo, dzięki swojej silnej gospodarce i wspólnej walucie, towary i usługi na chłonne rynki słabszych konkurencyjnie członków strefy. Ci słabsi brną w długi. Aby przywrócić równowagę swoich bilansów powinni zwiększyć konkurencyjność i eksport. Skoro nie mogą uciec się do dewaluacji, muszą dokonać bardzo dużych i bolesnych cięć w wydatkach budżetowych. Do połowy 2013 r. podtrzymano strefę euro wsparciem kredytowym dla Grecji i mechanizmem specjalnego funduszu EFSF, 750 mld euro, ale pod warunkiem bardzo bolesnych cięć wydatków publicznych. Czy możliwe jest jednak trwałe zrównoważenie bilansów handlowych i kapitałowych w ramach strefy, gdzie są tak duże różnice poziomu rozwoju i konkurencyjności? Po strajkach w krajach PIGS nasuwa się także pytanie: rządy mogą podpisywać różne umowy, nakładające duże oszczędności na wydatki budżetowe krajów peryferyjnych, ale czy społeczeństwa to wytrzymają?

Diagnoza ta jest może wyzywająca w Polsce, gdzie do euro ekonomiści podchodzili na kolanach, ale jej elementy często można spotkać w analizach brytyjskich i amerykańskich. Tutaj tylko zestawiłem rozproszone argumenty krytyków w całość. A może Anglosasi mają rację? Już teraz pojawiły się komentarze: czy kraje korzystające z pomocy nie będą musiały zapłacić i czy ceną nie będzie także ograniczenie suwerenności? Jeśli tak, to jesteśmy na drodze do rozpoczęcia procesu unii politycznej? Być może nie ma innego wyjścia, ale należy to jasno wreszcie powiedzieć.

Tomasz Gruszecki

Autor jest profesorem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego