Raport o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych

Szacunki sporządzane w trakcie przygotowania reformy emerytalnej były uproszczone i nie uwzględniały niektórych kosztów obciążających składki ubezpieczeniowe, takich jak opłaty pobierane przez PTE i koszty wykupienia emerytury w zakładzie emerytalnym. Nowe szacunki opublikowane w 2001 r. przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi przewidują, że wysokość emerytur w porównaniu do wysokości otrzymywanych wynagrodzeń będzie znacznie mniej korzystna niż to pierwotnie przewidywano.

Wysokie będą budżetowe koszty reformy. Przekazywanie środków do otwartych funduszy emerytalnych (OFE) powiększa deficyt FUS, którego pokrycie wymaga dodatkowych dotacji budżetowych. Ponieważ w możliwej do przewidzenia przyszłości budżet państwa nie będzie dysponować nadwyżkami, dotacje dla FUS będą powiększać zadłużenie Skarbu Państwa. Obsługa tego długu dodatkowo zwiększy koszty wprowadzenia reformy. Zadłużenie skarbu państwa jest finansowane przez emisję skarbowych papierów wartościowych. Tymczasem emitowane przez Skarb Państwa bony i obligacje stanowiły na koniec I kwartału 2001 r. przeszło 66,6% portfela inwestycyjnego OFE. W ten sposób doszło do utworzenia systemu, w którym Powszechne Towarzystwa Emerytalne (PTE) są pośrednikiem, pobierającym opłatę za lokowanie składek uczestników OFE w papiery wartościowe Skarbu Państwa. Sytuacja taka ma trwały charakter, ponieważ deficyt budżetowy wymusza zaciąganie długów przez Skarb Państwa, a OFE będą dominującym inwestorem na rynku papierów wartościowych.

Wykazywany przez FUS deficyt był niższy od rzeczywistego ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) nie przekazywał do OFE znacznej części składek, wykorzystując je do finansowania bieżących świadczeń emerytalnych. W ten sposób zostały naruszone przepisy art. 47 ust. 9 i art. 39 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które nie przewidują jakiegokolwiek innego sposobu dysponowania tymi środkami, niż przekazanie ich do OFE. Zadłużenie to było szacowane przez ZUS na ok. 3,5 mld zł na koniec 2000 r. i ok. 6,3 mld zł obecnie. Jest to zaciąganie zobowiązań, których finansowanie z dużym prawdopodobieństwem może obciążyć budżet państwa wysokimi odsetkami.

Słaby rozwój pracowniczych programów emerytalnych (PPE) pokazuje, że w obecnej formie system ten nie jest dostosowany do panujących w Polsce warunków ekonomicznych i społecznych. O zorganizowaniu programu emerytalnego w zakładzie decydują pracodawcy, dla których wnoszona tam składka podstawowa stanowi wydatek zwiększający koszty pracy. Z systemu wyłączeni są wszyscy których pracodawcy nie podejmą się zorganizowania PPE w swoim zakładzie. W założeniach reformy zakładano masowe uczestnictwo w PPE, ponieważ ich upowszechnienie stanowi istotny warunek utrzymania w przyszłości proporcji między pensją emeryturą na poziomie zbliżonym do uzyskiwanego przed reformą.

W pierwszych dwóch latach działalności zyski OFE nie zapewniły uczestnikom zwrotu kosztów opłat pobranych przez PTE. Na koniec I kwartału 2001 r. przekazane przez ZUS do OFE składki wyniosły 12,3 mld zł, a aktywa netto funduszy 11,5 mld zł. Wprawdzie wyniki te obejmują zbyt krótki okres by wyciągać stąd generalne wnioski, jednak w ocenie NIK, obecne warunki działania II filara systemu emerytalnego nie są korzystne dla jego uczestników, ponieważ:

uzyskanie w przyszłości dobrych wyników inwestycyjnych przez OFE może być utrudnione. Popyt funduszy na papiery wartościowe rośnie, bowiem, znacznie szybciej niż ich podaż, a niewystarczająca wielkość krajowego rynku kapitałowego może zmusić fundusze do inwestowania po zawyżonych cenach lub w mniej pewne papiery wartościowe. Z kolei zwiększanie inwestycji za zagranicą może osłabić rozwój gospodarczy kraju, a tym samym zmniejszyć płace i składki emerytalne.

możliwość obniżania opłat pobieranych od członków OFE zmniejszają wysokie koszty dotychczasowego działania PTE oraz zdominowanie rynku przez kilka towarzystw zarządzających największymi funduszami. Może to osłabić konkurencję między towarzystwami. W sytuacji gdy członkowie OFE mają obowiązek uczestniczenia w systemie, konkurencja między PTE jest jedynym czynnikiem wymuszającym zmniejszanie opłat lub dążenie do osiągnięcia dobrych wyników inwestycyjnych. W ocenie NIK, do tej niekorzystnej sytuacji przyczyniła się przyjęta w reformie metoda pozyskiwania członków. O sukcesie poszczególnych funduszy emerytalnych decydowała przede wszystkim skuteczność akwizycji, a nie osiągane wyniki inwestycyjne. Wymagało poniesienia przez PTE wysokich kosztów akwizycji i marketingu oraz pozwoliło uzyskać przewagę kilku towarzystwom, których akcjonariusze dysponowali rozbudowaną siecią wyszkolonych agentów ubezpieczeniowych.

Zdaniem NIK, wysoka rynkowa wycena PTE świadczy o tym, że przyjmując założenie swobodnego dostępu do kapitałowego rynku obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych, nie wykorzystano możliwości uzyskania dochodów z tytułu udzielania koncesji na prowadzenie towarzystw. Dochody te mogłyby np. znacząco zwiększyć rezerwy sytemu emerytalnego. Ceny zakupu akcji PTE uzyskane w rzeczywistych transakcjach przeprowadzonych w 2000 r. pozwalały oszacować wartość rynkową wszystkich towarzystw na kwotę od 13.388 do 16.237 mln zł. Wielokrotnie przekraczało to sumę wpłat akcjonariuszy na kapitał wszystkich PTE.

Nieprawidłowości w działaniu ZUS były podstawowym powodem niesprawnego funkcjonowania II filara reformy emerytalnej. Przyczynił się do tego skomplikowany system ewidencjonowania i rozliczania składek wymagający od Zakładu przyjęcia i porównania ze sobą bardzo dużej ilości dokumentów. Bezpośrednim powodem uniemożliwiającym ZUS pełne wywiązywanie się z nałożonych zadań, był brak prawidłowo działającego systemu informatycznego. W wystąpieniu do ZUS, NIK przedstawił 12 wniosków pokontrolnych. Najistotniejsze z nich dotyczyły:

określenia wiarygodnej kwoty zaległych składek należnych OFE od FUS;

nie ewidencjonowania w księgach rachunkowych, zobowiązań Zakładu i FUS wobec OFE z tytułu zaległych składek i odsetek za zwłokę, co stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust.1 i art. 24 ust.2 ustawy o rachunkowości;

zakończenia identyfikacji błędów dotyczących odprowadzania składek do OFE, ustalenia instytucji odpowiedzialnych za ich popełnienie i podjęcia ściągania dodatkowych opłat przewidzianych w art. 47 ust 10c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na koniec roku 2000 do prowadzonego przez ZUS rejestru zostało zgłoszonych przez fundusze emerytalne 10,7 mln osób. Jednak aż na 2,5 mln rachunków otwartych dla tych osób nie wpłynęła w tamtym okresie żadna składka;

wprowadzenia elementów kalkulacji kosztów. Jest to niezbędne m.in. dla rzetelnego określenia ponoszonych przez ZUS kosztów poboru i dochodzenia składek. Zakład szacował, że pobierane z tego tytułu opłaty nie pokrywały związanych z tym wydatków, a zdaniem PTE opłaty te są zbyt wysokie. Prawidłowe liczenie kosztów pozwoli sprawdzić czy ZUS nie dofinansowuje PTE i czy nie jest potrzebna racjonalizacja działania systemu;

uzyskania wiarygodnych informacji o wszystkich osobach które nie wywiązały się z obowiązku przystąpienia do OFE. Do końca 2000 r. ZUS wylosowa3 fundusze dla mniej nia 1 spooród tych osób;

Ujawnione wady systemu były podstawą do przedstawienia dwóch projektów nowelizacji ustawy o funduszach emerytalnych Projekty w zbliżony sposób definiują obszary zagrożenia, jednak przyjmują odmienne lub nawet wzajemnie sprzeczne propozycje rozwiązania istniejących problemów. Pierwszy proponuje rozwiązania umożliwiające zmniejszenie kosztów działalności PTE, nawet jeśliby miało to spowodować obniżenie standardów bezpieczeństwa oszczędności emerytalnych. Drugi dąży do zwiększenia konkurencji pomiędzy PTE, nawet jeśliby to miało negatywnie wpłynąć na ich wyniki finansowe. W ocenie NIK konieczne jest przyjęcie spójnego stanowiska co do koniecznego zakresu nowelizacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.

Oceniając proces wydania zezwoleń na działalność PTE, NIK nie zakwestionował formalnej prawidłowości żadnej z wydanych przez UNFE odmownych decyzji. Natomiast stwierdzono, że zgodę na działalność uzyskało m.in. towarzystwo nie spełniające kryteriów stawianych innym towarzystwom. UNFE - sprawując nadzór nad funkcjonowaniem PTE i OFE - nakładał na te podmioty również takie obowiązki, które nie miały podstaw prawnych. Przykładowo art. 204 ust. 2 pkt. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, pozwala UNFE przeprowadzać kontrolę w towarzystwach i funduszach emerytalnych, w celu sprawdzenia, czy działalność tych podmiotów jest zgodna z prawem i ich statutami. Tymczasem zalecenia pokontrolne UNFE wielokrotnie wykraczały poza ten zakres. Ponieważ, za nie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, Urząd może nałożyć karę wynoszącą do 500 tys. zł, postępowanie UNFE w praktyce oznaczało bezprawną próbę bezpośredniego wpływania na działalność nadzorowanych podmiotów. NIK zrezygnował z negatywnej oceny takiego postępowania UNFE, ponieważ w badanych przypadkach Urząd działał w celu ochrony interesów uczestników funduszy, co jest ustawowym celem jego działania. Przykładem tego jest m.in. zobowiązanie funduszy do rozpatrywania nadsyłanych do UNFE skarg na ich działalność. Ani kpa, ani ww. ustawa nie przewidują aby, skargi złożone do organu państwowego mogły być przesyłane do rozpatrzenia przez inne podmioty, jednak duża ilość tych skarg sprawiła, że UNFE nie był w stanie ich samodzielnie rozpatrzyć.