Niebezpieczna jednostronność

Zmiany zachodzące w polskim systemie bankowym po 1989 roku niewątpliwie przybliżyły go do wymogów gospodarki rynkowej pod względem gamy usług oferowanych przez banki, stosowanych technologii i oceny ryzyka. Z drugiej jednak strony polityka przez lata preferowana przez Narodowy Bank Polski, przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa i konkurencyjności, doprowadziła do tego, że polskie banki posiadają obecnie tylko około 25 proc. udziału w rynku usług bankowych, w tym niecałe 5 proc. przypada na banki spółdzielcze. Natomiast 75 proc. rynku bankowego znajduje się już w rękach zagranicznych korporacji. Biorąc pod uwagę nacisk nadzoru bankowego na komercjalizację i zwiększanie kapitałów, w tym w szczególności przez banki spółdzielcze, zachodzi nawet obawa, że w niedługim czasie praktycznie cały system bankowy znajdzie się w rękach obcego kapitału.

Dla świętego spokoju

Jeśli traktować banki w oderwaniu od gospodarki, to można powiedzieć, że nic złego się nie dzieje, bowiem podlegają one polskiemu nadzorowi, zachowując bezpieczeństwo obrotu, a ryzyko finansowe ich działalności asekuruje zagraniczny właściciel.

Sprawa nie jest jednak tak oczywista, jakby się to z punktu widzenia nadzoru bankowego wydawało, a to z następujących powodów:

- nadzór bankowy z istoty swojej jest nadzorem przedmiotowym, a nie podmiotowym (nie oznacza hierarchicznego podporządkowania banków, a jedynie sprowadza się do czuwania w interesie publicznym nad bezpiecznym wykonywaniem działalności bankowej),

- polskie prawo bankowe, w odróżnieniu np. od niemieckiego, nie zawiera regulacji poddających szczególnej kontroli większościowych akcjonariuszy banków, którymi są obecnie głównie akcjonariusze zagraniczni; nie wymaga też uzyskania szczególnej licencji na gromadzenie wkładów oszczędnościowych ludności, wystarczy do tego mieć ogólną licencję bankową,

- wobec niewykształcenia się odrębnej kategorii banków oszczędnościowych i znacznego liberalizmu prawa dewizowego, ostrą walkę o oszczędności polskiego społeczeństwa toczą między sobą banki uniwersalne, znajdujące się pod kontrolą "nierezydentów", którzy kierując się przede wszystkim kryterium zysku, będą starać się lokować pozyskane w Polsce środki tam, gdzie znajdą najkorzystniejsze warunki, w tym także poza granicami kraju,

- globalizacja i zastosowanie komputerów najnowszej generacji, Internetu czy też łączności satelitarnej umożliwiają centralizację zarządzania w ponadnarodowych korporacjach; prezesi banków w Polsce mają bardzo ograniczone możliwości kierowania się potrzebami lokalnych (krajowych) środowisk; są obowiązani realizować strategie ustalane w centralach zagranicznych, które mają charakter globalny, odległy od potrzeb lokalnych czy też potrzeb gospodarki danego kraju (jeśli ktoś nie wierzy, to niech reprezentując polską firmę spróbuje w takim "polskim" banku uzyskać kredyt inwestycyjny),

- w Polsce ukształtował się system bankowy, w którym do jednego worka wrzucono wszystkie banki bez rozróżnienia typu własności (państwowe, prywatne, spółdzielcze), w rezultacie czego mamy paradoks polegający m.in. na tym, że Bankowy Fundusz Gwarancyjny, dysponujący głównie środkami publicznymi, gwarantował także depozyty lokowane w Citibank Poland SA, a na pokrycie zobowiązań prywatnego Banku Staropolskiego musiały złożyć się w przeważającej mierze banki należące do Skarbu Państwa (PKO BP, BGŻ SA, BGK).

Sytuacja ta jest przede wszystkim rezultatem braku koncepcji wybiegającej perspektywą w przyszłość, wiążącej rozwój bankowości z gospodarką. W prywatyzacji za pomocą kapitału zagranicznego chodziło o to, aby mieć tylko spokój i asekurować się od odpowiedzialności. Sytuacja byłaby zupełnie inna, gdyby obok banków prywatnych, kierujących się wyłącznie kryterium zysku, istniały jeszcze inne instytucje kredytowe, uwzględniające poza tym podstawowym kryterium również interesy gospodarki kraju czy też społeczności lokalnych.

Lekcja historii

Popatrzmy raz jeszcze na naszą bankowość z perspektywy 50 lat. Zaskoczeniem dla niektórych będzie konstatacja prostego faktu, że po 1989 r. nie tylko nie odtworzono całego bogactwa form polskiej bankowości, które przetrwało do dekretów z 1948 roku o reformie bankowej, ale również w warunkach gospodarki rynkowej nastąpiło utrzymanie struktury bankowej ustalonej prawem bankowym z 1982 roku, przewidującym tylko 3 kategorie banków: państwowe, spółdzielcze (w tym szczególny przypadek banku państwowo-spółdzielczego, jakim był od 1975 r. do 1994 r. Bank Gospodarki Żywnościowej) oraz w formie spółek akcyjnych.

A przecież według stanu na 1946 rok oprócz banków państwowych i akcyjnych mieliśmy:

- 377 komunalnych kas oszczędności (KKO),

- 2 banki komunalne - centrale rozliczeniowe KKO,

- 1180 spółdzielni kredytowych refinansowanych przez Bank Rolny (w 1938 roku było ich 5597), które w 1975 r. zostały przekształcone w banki spółdzielcze, a Bank Rolny połączony z Centralnym Związkiem Spółdzielni Oszczędnościowo-Pożyczkowych w Bank Gospodarki Żywnościowej.

Ważnym uzupełnieniem systemu bankowego było również 28 domów bankowych (były uprawnione do wykonywania zwykłych czynności bankowych, z wyjątkiem przyjmowania wkładów i depozytów oraz wydawania gwarancji).

Dwa przykłady

Ktoś mógłby skwitować te dane stwierdzeniem, że to już historia. Otóż nieprawda! Przykłady nawet wyżej rozwiniętych od naszego systemów bankowych, jak np. RFN czy też Francji, dowodzą czegoś innego. Przede wszystkim regulują one działalność bankową przedmiotowo - jako działalność kredytową (stosunki kredytowe) posługując się szerszym niż "bank" pojęciem "instytucja kredytowa", przyjętym również w dyrektywach Unii Europejskiej, obejmującym poza bankami także publiczno-prawne kasy oszczędności i niektóre specjalistyczne instytucje kredytowe, określane niekiedy jako "parabanki" (nie mylić z różnymi podmiotami prowadzącymi nielegalną działalność finansową).

W Niemczech "instytucje kredytowe" dzielą się na:

1. Banki uniwersalne, a mianowicie:

a) prywatne banki komercyjne,

b) kasy spółdzielcze (typu Raiffeisena lub Volksbanku),

c) publiczno-prawne kasy oszczędności (tzw. Sparkasse),

2. Banki specjalistyczne (prywatne i publicznoprawne), m.in. banki hipoteczne, kasy budowlano-oszczędnościowe (tzw. Bausparkasse), banki depozytowe, banki poręczycielskie, spółki inwestycyjne.

We Francji pojęcie "instytucja kredytowa" jest również bardzo pojemne i obejmuje:

1. Banki uniwersalne, a mianowicie:

a) banki komercyjne,

b) kasy wzajemnego kredytu (spółdzielcze),

c) kasy oszczędnościowe i ubezpieczeniowe,

d) kasy kredytu municypalnego (komunalnego).

2. Instytucje kredytowe specjalistyczne, m.in. banki specjalistyczne i kompanie finansowe.

Brakujące kategorie

Jednostronność polskiego systemu bankowego polega na ograniczeniu się ustawodawcy tylko do jednej kategorii instytucji kredytowych, a mianowicie banków, z jednoczesnym zatarciem różnic między typami własności. Jako banki specjalistyczne przewidziane są jedynie banki hipoteczne. Poza prawem bankowym pozostają spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (SKOK), traktowane jako "parabanki".

Postulowany pełny system instytucji kredytowych mógłby więc składać się z następujących kategorii:

- banków (uniwersalnych i specjalistycznych),

- kas oszczędnościowych (komunalnych i spółdzielczych, w tym SKOK),

- domów bankowych (kredytujących konsumpcję i ratalne zakupy).

Brak kas oszczędnościowych (istnieją tylko kasy wzajemnego kredytu - SKOK) powoduje, że na rynku finansowym jest jedynie drogi i trudno dostępny kredyt komercyjny oferowany przez banki. A gdzie tańszy kredyt komunalny na finansowanie inwestycji samorządów i kredyt na budownictwo mieszkaniowe, generowany w zamkniętym systemie kas budowlano-oszczędnościowych? Przecież to są dwie potężne dźwignie zdolne przyczynić się do uruchomienia rozwoju gospodarczego. Wiadomo przecież, że ludzie chętnie oszczędzają na tak podstawowe dobro jak własne mieszkanie. Państwo powinno jednak stworzyć im realne warunki dostępu do tego dobra.

Ponieważ tego zaniechano, nie rozwija się przemysł budowlany, a ludzie młodzi, zamiast oszczędzać na mieszkanie, wydają pieniądze na samochód i dobra konsumpcyjne.

Brakuje nam nie tylko kas oszczędnościowych, ale również domów bankowych poddanych nadzorowi państwowemu, które mogłyby świadczyć różne usługi finansowe, z wyłączeniem przyjmowania wkładów pieniężnych i lokat oraz udzielania gwarancji. Doprowadziło to do wynaturzenia polegającego na powstaniu różnego rodzaju "dzikich parabanków" zajmujących się sprzedażą grupową w systemie argentyńskim, piramid finansowych czy też nielegalnego pośrednictwa kredytowego (tzw. pseudo-pośredników) posługujących się często oszustwem i balansujących na granicy przestępstwa.

Odnowione misje

Cały ten obszar działalności finansowej, łącznie ze SKOK, powinien więc być poddany jednolitemu państwowemu nadzorowi i objęty ustawą o instytucjach i stosunkach kredytowych, która zastąpiłaby obecną ustawę Prawo bankowe.

Niepokojący był również dotychczasowy brak koncepcji co do misji ostatnich jeszcze polskich banków, wiążącej je z gospodarką lub regionami kraju. Różne pomysły zmierzające np. do sprywatyzowania PKO BP doprowadziłyby - w przypadku ich zrealizowania - do przejęcia wyłącznie przez banki prywatne funkcji należących w innych krajach UE do kas oszczędnościowych. Ponieważ prywatyzacja tak dużego banku nie mogłaby się obejść bez inwestora zewnętrznego, oznaczałoby to jednocześnie przejęcie przez korporacje ponadnarodowe kontroli nad oszczędnościami stanowiącymi główne źródło kapitału narodowego.

Wykorzystując korzystną koniunkturę, polegającą na szybkim przyroście liczby gospodarstw domowych oraz na braku dostatecznej konkurencji ze strony kas oszczędnościowych, banki prywatne zaczęły budować wydzielone struktury bankowości detalicznej w postaci tzw. McBanków, rozporządzających siecią małych placówek, przygotowanych specjalnie do szybkiego pozyskiwania depozytów klienta detalicznego.

Według danych NBP, banki z przewagą kapitału zagranicznego zgromadziły na koniec 2000 r. 63,5 proc. depozytów sektora niefinansowego oraz udzieliły 70,2 proc. kredytów netto.

W tej sytuacji zadaniem strategicznym staje się interwencja państwa zmierzająca do zachowania, a nawet wzmocnienia niszowych grup bankowych na rynkach detalicznych, a mianowicie:

- szybka konsolidacja w skali całego kraju istniejącej jeszcze spółdzielczej grupy bankowej - działającej na rynku rolnym i przemysłu rolnego, z jednoczesnym usytuowaniem BGŻ SA w roli katalizatora przemian w sektorze rolnym, obsługującego fundusze UE przeznaczone na restrukturyzację rolnictwa i rozwój regionów, współdziałającego z BS-ami i ich zrzeszeniami,

- decentralizacja PKO BP, polegająca na przekazaniu zainteresowanym miastom, gminom lub związkom gmin znajdujących się na ich terenie oddziałów tego Banku i przekształceniu w komunalne kasy oszczędności, zbierające oszczędności ludności i wykorzystujące je na finansowanie potrzeb lokalnych; koncentrując się na problemach lokalnej gospodarki, wspierając lokalną przedsiębiorczość, mogłyby stać się motorem rozwoju regionów.

W zamian za przejęte placówki bankowe jednostki samorządu terytorialnego objęłyby udziały w kapitale PKO BP, który stałby się wspólnym bankiem skarbu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, pełniącym funkcje centrali rozliczeniowej dla powstających KKO, jako osób prawa publicznego. Za zobowiązania kas z tytułu przyjętych depozytów poręczałyby gminy i miasta całym swoim majątkiem. Kasy mogłyby więc być zwolnione z obowiązku utrzymywania nieoprocentowanych rezerw w centralnym banku państwa. Mając niższe koszty własne, kasy byłyby w stanie generować kredyty komunalne z gromadzonych oszczędności, tańsze od kredytu oferowanego na rynku przez banki komercyjne. Gwarantowanie wkładów w KKO przez miasta i gminy przyciągałoby potencjalnych wkładców, nie zawsze przecież zainteresowanych wyrafinowanymi usługami oferowanymi przez banki komercyjne.

Przezwyciężyć defekt

Realizacja tej koncepcji możliwa jest jedynie w drodze ustawowej, a mianowicie przez uchwalenie ustawy o restrukturyzacji PKO BP i restytucji komunalnych kas oszczędności. Ustawa ta nie powinna jednak zadekretować powstania KKO. Należy stworzyć jedynie ramy prawne, otwierające przed samorządami terytorialnymi możliwość wykazania własnej inicjatywy w zorganizowaniu na swoim terenie instytucji oszczędnościowo-kredytowych, działających na korzyść społeczności lokalnej (w statucie KKO można zastrzec pierwszeństwo kredytowania miejscowych podmiotów gospodarczych) pod warunkiem wydzielenia przez jednostki samorządowe określonych funduszy na kapitał założycielski takich instytucji i przyjęcia za nie odpowiedzialności.

Stworzenie narodowej grupy kas oszczędnościowych harmonizowałoby z celami Unii Europejskiej, wspierającej rozwój regionów oraz pozwoliłoby włączyć się im do struktury Europejskiej Grupy Banków Oszczędnościowych (ESBG). Można byłoby też liczyć na organizacyjną i finansową pomoc ze strony tych organizacji w przezwyciężeniu defektu jednostronności i zbudowaniu w Polsce zróżnicowanego systemu instytucji kredytowych.

Kasy oszczędnościowe, w miarę umacniania swojej pozycji na rynku, mogłyby z biegiem czasu stworzyć skuteczną konkurencję dla banków komercyjnych, podobnie jak to jest w innych krajach europejskich.

Autor jest doktorem prawa, ekspertem w zakresie bankowości finansów publicznych