Pieniędzy nie można przeznaczyć na inny cel

W pewnej podwarszawskiej gminie postanowiono wyemitować obligacje komunalne. Uzyskane w ten sposób pieniądze miały zostać przeznaczone na budowę kanalizacji - tak dokładnie zapisano to w uchwale Rady. Kiedy jednak inwestycja ruszyła, okazało się, że niezbędne jest dobudowanie niewielkiego odcinka wodociągu. Czy jednak pieniądze zdobyte od inwestorów na budowę kanalizacji można przeznaczyć na inny cel?

Powstał dylemat. Radni oczywiście argumentowali, że podejmując uchwałę, myśleli o wodociągu, ale zapisali słowo "kanalizacja", bo ich zdaniem słowo to lepiej oddawało sens całej inwestycji. Prawnicy byli innego zdania i nie ustępowali na krok. W tej sytuacji radni musieli budowę wodociągu sfinansować z innych środków.

? To dość typowy błąd, który popełniają samorządy - mówi Hanna Matejuk, kierownik Zespołu Papierów Dłużnych w Departamencie Bankowości Inwestycyjnej PKO Bank Polski SA Do przeprowadzenia emisji obligacji komunalnych potrzebna jest uchwała Rady, która - zgodnie z ustawą o obligacjach - powinna określić, między innymi, cel emisji obligacji.

Uchwała ta, jako prawna podstawa emisji, powinna poza tym zawierać inne istotne parametry: wielkość emisji, okres, na jaki emitowane są obligacje, konstrukcję i wysokość oprocentowania, cel emisji, źródła sfinansowania płatności odsetek i wykupu obligacji oraz powinna upoważniać zarząd do wyboru banku ? organizatora emisji. W poprzednim artykule opublikowanym na łamach dziennika "Prawo i Gospodarka" (31 maja 2001 r.) przedstawione zostały wszystkie etapy emisji obligacji komunalnych. Teoria a praktyka, to jednak dwie odrębne dziedziny.

Bank PKO BP SA organizuje emisję obligacji komunalnych już od 1997 roku. Dzięki temu posiada spore doświadczenie, które pozwala ominąć wiele pułapek, w jakie mogą wpaść samorządy. Między innymi, określając zbyt szczegółowo cele emisji i wielkości nakładów na poszczególne zadania inwestycyjne, nadmierna dokładność powoduje bowiem zwykle potem kłopoty - twierdzą pracownicy Zespołu Papierów Dłużnych PKO BP SA.

Jeśli pieniądze mają być przeznaczone na sfinansowanie kilku drobniejszych zadań, nie jest konieczne wymienianie ich po kolei. Nie można jednak samowolnie zmieniać celu emisji. Za przeznaczenie środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele niż wymienione w uchwale grożą surowe kary. Najbezpieczniejsza metoda to po prostu napisanie, że pozyskane środki zostaną przeznaczone na cele zawarte w planie inwestycyjnym gminy (miasta) w danym roku.

Po podjęciu uchwały emisyjnej konieczny jest wybór banku, który będzie organizatorem emisji obligacji. Samorządy najczęściej wybierają organizatora emisji w drodze przetargu (nieograniczonego lub ograniczonego) zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Możliwe jest zatrudnienie doradcy przetargowego lub przeprowadzenie procedury wyboru banku samodzielnie.

Na co przeznaczane są pieniądze pochodzące z emisji obligacji komunalnych? Jak się okazuje, na pierwszy plan wysuwa się infrastruktura drogowa, a dokładniej, chodzi o remonty i modernizację dróg. Między innymi na ten cel wyemitowało obligacje o wartości 50 mln PLN miasto Płock i jest to obecnie największa emisja obsługiwana przez PKO BP SA. Oprócz tego w drogi zainwestowały, m.in., samorządy Szczecina, Ostrołęki, Ostrowa Wielkopolskiego, Tczewa, Kościana, Sławy, Dębicy, powiatów jarosławskiego, złotoryjskiego.

Pod koniec lat 90. sporo emisji przeznaczanych było na budowę basenów. W ten sposób poradziły sobie z potrzebami mieszkańców: Goleniów, Bielawa, Jawor, Krotoszyn. Ostatnio zaś bardzo wiele miast odczuwa brak szkół, głównie gimnazjów i przeznacza środki z emisji obligacji właśnie na poprawę istniejącej bazy edukacyjnej (m. in. Świecie, Biała Piska, Murowana Goślina, Ropczyce). Ma to oczywiście ścisły związek z reformą szkolnictwa, jaka została przeprowadzona w naszym kraju.

Nie ma za to reguły, jeśli chodzi o okres spłaty, który waha się od 1 roku do 11 lat. Jeśli miasto lub gminę stać, wtedy szybko spłaca poprzedni dług i zaciąga nowy. Średnio można przyjąć, że pieniądze pochodzące z obligacji zwracane są w ciągu 6 lat. Zainteresowanie obligacjami komunalnymi rośnie z roku na rok. Są miasta, które regularnie korzystają z tej formy zasilania się w środki na inwestycje. Do liderów należy niewątpliwie Ostrów Wielkopolski, Myślibórz, Goleniów, Wejherowo, które emisję organizowały już 4 razy. Kraków organizował 2 razy, Lublin także 2 razy.

W układzie regionalnym też występują bardzo ciekawe relacje. Obligacjami komunalnymi zainteresowane były od początku przede wszystkim województwa zachodniej Polski: wielkopolskie, dolnośląskie i zachodniopomorskie. Dopiero obecnie skuteczną rywalizację z nimi usiłuje nawiązać województwo podkarpackie. Do grona emitentów obligacji komunalnych dołączą wkrótce inne województwa.

Województwo wielkopolskie ogłosiło przetarg na agenta emisji obligacji komunalnych. Emisja będzie miała wartość 54 mln zł, a termin wykupu od 3 do 10 lat. Celem emisji jest sfinansowanie wydatków związanych z budową, modernizacją i remontem dróg w województwie.

Emisję planuje także województwo małopolskie.

Obligacje komunalne to papiery wartościowe, stanowiące zobowiązanie emitenta (gminy, powiatu) do zapłaty należności głównej (wykupu według wartości nominalnej) oraz należności ubocznych (oprocentowania). Emisja obligacji komunalnych odbywa się na podstawie ustaw: o obligacjach, o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym lub wojewódzkim.

PKO BP SA organizuje emisję obligacji komunalnych od 1997 r. Pierwszy przetarg na kwotę 5 mln zł, do którego bank przystąpił i wygrał go, zorganizowało miasto i gmina Brwinów. W 1998 i 1999 r. PKO BP SA zorganizował po 8 emisji (m.in. dla Legnicy - obligacje o wartości 21 mln zł i Białej Podlaskiej ? 20 mln zł). Najbardziej dynamiczny rozwój usługi nastąpił jednak w 2000 roku. PKO BP SA zorganizował wtedy aż 28 emisji (największe: Płock ? 50 mln zł, Świdnica ? 27 mln zł). W tym roku bank wygrał już 16 z 24 przetargów, a bierze udział w kolejnych 17 przetargach (m.in. dot. emisji Leszna, województwa wielkopolskiego).

W sumie, od 1997 roku do chwili obecnej, bank podpisał 62 umowy na emisję obligacji na łączną kwotę 424 mln złotych. PKO BP SA zajmuje więc pierwsze miejsce pod względem liczby przeprowadzonych emisji i drugie miejsce pod względem wartości organizowanych emisji obligacji komunalnych. Udział PKO BP SA w rynku obligacji komunalnych systematycznie rośnie.

KOMENTUJE DLA PG

HANNA MATEJUK kierownik Zespołu Papierów Dłużnych w Departamencie Bankowości Inwestycyjnej PKO BP SA

Z satysfakcją obserwuję rozwój rynku obligacji komunalnych. Kiedy zaczynałam zajmować się tą tematyką w 1997 roku - rynek dopiero raczkował. Dziś nie jest jeszcze dojrzały, to fakt, ale postęp jest wyraźny. Miasta, które już w przeszłości emitowały obligacje, nie boją się kolejnych emisji. Natomiast tam, gdzie jeszcze nie ma żadnych doświadczeń, tam - niestety - proces podejmowania decyzji przez radnych trwa dość długo. Z moich obserwacji wynika, że potrzeba około 1 roku, by samorząd najpierw przyzwyczaił się do myśli o obligacjach, a w drugiej kolejności uzgodnił, na co mają być przeznaczone pieniądze uzyskane z emisji długu.

Chciałabym także zwrócić uwagę na bardzo pozytywne zjawisko spłacania przez samorządy wszystkich zobowiązań. Jak dotychczas nie zdarzył się ani jeden przypadek, by miasto czy gmina spóźniły się ze spłatą odsetek czy kapitału. Pieniądze wpływają na konta bankowe dokładnie w wyznaczonym terminie. Prawda jest też taka, że sama konstrukcja obligacji pozwala bardzo precyzyjnie i z dużym wyprzedzeniem zaplanować w budżecie gminy lub miasta środki przeznaczone na spłatę zobowiązań.

Chęć zaciągania długu w postaci obligacji jest też bardzo silnie uzależniona od rytmu wyborów samorządowych. Gdy kończy się kadencja jednej rady, a druga obejmuje właśnie władzę po wyborach - zainteresowanie obligacjami jest mniejsze, ale na to specyficzne zjawisko -sezonowości politycznej- trudno znaleźć jakieś lekarstwo.

KRZYSZTOF SZCZEŚNIAK