Ranking absurdów prawnych

Z analizy "GP " wynika, że psucie prawa przez polityków osiągnęło stan krytyczny. Dowody znajdujemy w drukach sejmowych, skargach do rzecznika praw obywatelskich, a także listach od czytelników.

Skąd biorą się absurdy

Jednym z najważniejszych powodów powstawania absurdalnych przepisów jest sam proces stanowienia prawa. W ostatnich latach wymknął się on spod kontroli i rozmija się z racjonalnymi zasadami techniki prawodawczej. Akty prawne tworzą najczęściej politycy, czyli osoby zupełnie nieprzygotowane.

- W pracach prawodawczych nie jest zapewniony udział prawników, zawodowych legislatorów, którzy od początku do końca gwarantowaliby techniczno-legislacyjną poprawność projektu. To błąd - ocenia prof. Cezary Kosikowski.

Przez boczne drzwi

Nie doszedł do skutku pomysł powołania Krajowej Rady Legislacyjnej. Do Rady Legislacyjnej przy Premierze wiele projektów ustaw w ogóle nie trafia, jej opinia nie jest zresztą dla projektodawców wiążąca. W naszym prawie brakuje procedur uniemożliwiających nanoszenie poprawek w ostatniej chwili. W wyniku tego nawet z pierwotnie poprawnego projektu ustawy wychodzi bubel legislacyjny, który wcześniej czy później trafia do Trybunału Konstytucyjnego. Instytucję poprawki parlamentarzyści traktują jako możliwość przemycenia bocznymi drzwiami do projektu ustawy rozwiązań, które odstają od pierwotnych założeń projektodawcy, a służą jedynie załatwianiu określonych interesów. W taki sposób w ustawie o sporcie kwalifikowanym znalazł się dodany przez Senat przepis umożliwiający odliczanie od podstawy opodatkowania do 10 proc. dochodu od wydatków na działalność niektórych klubów sportowych.

Drugi problem to nadregulacja systemu. Ustawodawca przyjął niesłuszne założenie, że jedynym sposobem rozwiązywania problemów społecznych i gospodarczych jest zmiana prawa, a nie poprawa jego funkcjonowania i egzekucji. Powstaje więc coraz więcej ustaw i rozporządzeń nie powiązanych z systemem prawnym, trudnych do interpretacji i stosowania nawet przez praktyków prawa. Przykładem może być ustawa o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych, niespójna z kodeksem karnym.

JAK WALCZYĆ Z ABSURDAMI

Postulujemy

Przede wszystkim należy radykalnie zmienić proces prawodawczy. System prawa powinien być scalony przez wydawanie kodeksów lub innych aktów o wysokim stopniu ogólności, syntetycznie i w oparciu o jasne zasady regulujących obszerne dziedziny życia społecznego. Akty te powinny być przygotowywane przez specjalne komisje kodyfikacyjne, powoływane i działające na podstawie jednolitych zasad. Projekty wypracowane przez komisje powinny być rozpatrywane w Sejmie w szczególnej procedurze chroniącej je przed zmianami lub gwarantującej profesjonalne wprowadzanie do nich zmian.

Wniosek do rzecznika praw obywatelskich

O pomoc można zwrócić się także do rzecznika praw obywatelskich. W skardze należy podać imię, nazwisko i adres do korespondencji, dokładnie wskazać, czego dotyczy sprawa, oraz podać w sposób zwięzły i jasny argumenty wykazujące naruszenie wolności lub prawa. Do każdego pisma należy dołączyć niezbędne dokumenty (kopie lub odpisy), które dotyczą sprawy, a które się posiada. Możliwości rzecznika są bardzo duże. O zbadanie faktów może on zwrócić się prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej oraz do Sejmu - o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części. Rzecznik może też m.in.:

- złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego,
- wystąpić z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub o wydanie albo zmianę aktu prawnego niższego rzędu,
- wnieść kasację w sprawie karnej do Sądu Najwyższego,
- zażądać wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej, a także wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu cywilnym, składać kasacje do Sądu Najwyższego,
- żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, brać udział w postępowaniu administracyjnym oraz wnieść skargę do sądu administracyjnego na akty i czynności organu administracji publicznej,
- wystąpić z wnioskiem o uchylenie przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie o wykroczenie.

Po pierwsze, skarżyć się

Od wadliwych decyzji i wyroków należy odwoływać się do wyższych instancji. Przejście przez procedurę odwoławczą stworzy nie tylko szanse na ich zmianę, ale przede wszystkim otworzy drogę dla skarg do TK i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

Lista krzywdzących przepisów

Do absurdalnych, a jednocześnie krzywdzących sytuacji, prowadzi także nadmierny fiskalizm. Niedorzecznością jest funkcjonowanie przepisu opodatkowującego żywność przekazywaną przez przedsiębiorcę w formie darowizny, np. stołówce w domu dziecka albo nawet niewielką pożyczkę pieniężną między najbliższą rodziną, podczas gdy drobna darowizna w kręgu najbliższych zwolniona jest od podatku.

- Na ten absurdalny przepis jest rada - mówi Henryk Michałowicz z Konfederacji Pracodawców Polskich. - Można sprzedać chleb za symboliczną opłatę. Więc jeśli nawet urząd upomni się o podatek, to będzie on minimalny. Czy aby pomagać, trzeba jednak kombinować? - pyta przedsiębiorca.

Kto za to odpowiada

Za absurdy prawne odpowiada prawodawca. Ale nie tylko. Niejednokrotnie w zasadzie poprawnie zredagowany przepis wywołuje niedorzeczne sytuacje na skutek wadliwego jego zastosowania. Niesłuszne decyzje administracyjne, kontrowersyjne wyroki sądowe, przedłużające się egzekucje, przewlekłe postępowania w sprawach o przewlekłość doprowadzają do patologii społecznych i gospodarczych, upadku firm, utraty tysięcy miejsc pracy.

WAŻNE ADRESY

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Aleja Solidarności 77,
00-090 Warszawa

Przyjęcia interesantów
poniedziałek w godz. 9.00 - 17.00
od wtorku do piątku
w godz. 9.00 - 15.00
telefon: 0-22 55 17 760,
0-22 55 17 811
centrala: 0-22 55 17 700

Zespół Terenowy w Gdańsku
ul. Chmielna 54/57,
80-748 Gdańsk
dla województw: zachodniopomorskiego, pomorskiego,
warmińsko-mazurskiego
telefon: 0-58 764 73 06

Helsińska Fundacja Praw Człowieka
ul. Zgoda 11, 00-018 Warszawa
tel.: (48 22) 828 10 08
828 69 96, 556 44 40
fax (48 22) 556 44 50
e-mail: hfhr@hfhrpol.waw.pl

Trybunał Konstytucyjny
00-918 Warszawa,
Al. Jana Christiana Szucha 12a

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu
The Registrar
European Court of Human Rights
Council of Europe
F-67075 Strasbourg Cedex

Lista absurdów legislacyjnych

OPINIE

Andrzej Biernat
dyrektor Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych

1 Pracodawcy niszczą dokumentację pracowniczą, którą muszą przetrzymywać 50 lat, a na przekazywanie ich archiwom nie mają pieniędzy.

Konieczna jest zatem nowelizacja ustawy o archiwach państwowych, która pozwoli karać nieuczciwych właścicieli firm zajmujących się przetrzymywaniem dokumentów z likwidowanych przedsiębiorstw. Osoby takie nie chcą bowiem przekazywać posiadanych dokumentów do legalnie działających podmiotów, gdyż musieliby zapłacić za ich przekazanie. A często tych pieniędzy po prostu już nie mają.

Anna Bryńska
radca prawny z Kancelarii Lovells

4 Olej rzepakowy nie jest paliwem ciekłym z zawartością biokomponentu ani biopaliwem. W sytuacji, gdy taki sam olej rzepakowy jest przeznaczony do użycia, oferowany na sprzedaż lub używany jako paliwo silnikowe, wyrób ten należy klasyfikować jako paliwo silnikowe. Oznacza to, iż tak wykorzystany olej podlega akcyzie, a podmiot, który używa oleju jako paliwa silnikowego staje się podatnikiem akcyzy.

W rozporządzeniu MF z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego, w par. 12 ust. 1 przewidziano, co prawda, pewne zwolnienia, ale wymagają one spełnienia określonych warunków (np. paliwo ciekłe musi zawierać określoną ilość biokomponentu). Trudno jednak wyobrazić sobie, aby np. rolnik dolewający oleju rzepakowego do baku traktora miał możliwości i ochotę zajmowania się podatkowymi formalnościami. Nie wyobrażam też sobie biegających po drogach przedstawicieli fiskusa, kontrolujących ww. praktyki. Pozostaje mieć nadzieję, że z de facto martwego przepisu (nieprzewidującego logicznych wyjątków) fiskus nie uczyni kolejnego "polowania na czarownice".

Tomasz Nowak
prawnik w Kancelarii Grynhoff, Woźny i Wspólnicy

5 Zgodnie z praktyką organów podatkowych każde nieodpłatne wydanie żywności podlega VAT, jeśli podatnikowi przysługiwało prawo odliczenia podatku naliczonego.

VAT nie trzeba płacić tylko wtedy, gdy wartość jednostkowa wydanego towaru jednej osobie nie przekracza 5 zł. Wówczas nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji osób, na rzecz których dokonano przekazania towaru. Nie ma też przeszkód, by przy takim przekazaniu żywności pośredniczyła organizacja charytatywna.

Należy zwrócić uwagę, że na gruncie ustawy o VAT likwidacja niesprzedanego towaru nie podlega VAT. W mojej ocenie nie widać podstaw do różnicowania skutków podatkowych tych stanów faktycznych. Być może należy rozważyć wyłączenie z VAT wydania towarów, które nie mogą być przedmiotem zbycia w obrocie handlowym.

Paweł Jabłonowski
prawnik z Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy

15 Ulgi podatkowe powinny wspierać konkretne cele, np. naukowe, tak jak zwolnienie podmiotowe w podatku od nieruchomości i podatku rolnym przyznane na rzecz uczelni, szkół, placówek naukowych Polskiej Akademii Nauk, jednostek badawczo-rozwojowych. W przypadku zwolnienia z podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatków i opłat (administracyjnych, skarbowych) przyznanych na rzecz Polskiego Związku Działkowców, trudno doszukać się jakiegoś ogólnie użytecznego społecznego celu. Powyższe zwolnienie może tłumaczyć jedynie fakt, że przyznawana członkom związku działka jest świadczeniem socjalnym państwa i przy jej przydziale pierwszeństwo mają osoby zatrudnione przy pracach uciążliwych lub w warunkach szkodliwych dla zdrowia oraz będące w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej.

Andrzej Nikończyk
doradca podatkowy, Spółka Doradztwa Podatkowego Ożóg i Wspólnicy

19 Zgodnie z ustawą o VAT, aby móc odliczyć lub uzyskać zwrot części kwot wydatkowanych na zakup kas, konieczne jest zgłoszenie ich do urzędu skarbowego.

Wobec tego przepisy wprowadzają dwa odrębne zgłoszenia: (1) o fiskalizacji kasy - dotyczy wszystkich kas niezależnie od tego, kiedy są instalowane, oraz (2) składane przed dniem rozpoczęcia ewidencjonowania - konieczne dla skorzystania z ulgi (obejmuje tylko kasy zgłaszane przed powstaniem obowiązku ewidencjonowania).
Wydaje się to dość absurdalne, by ilość kas, a nie moment rozpoczęcia ich użytkowania, decydowała o ilości składanych zgłoszeń. Możliwość złożenia wspólnego zgłoszenia powinna objąć wszystkie te kasy, które podatnik instaluje w tym samym momencie.

Katarzyna Bieńkowska
doradca podatkowy w Kancelarii White & Case

22 W przypadku przekroczenia limitu wskazanego w ustawie, pożyczka podlega opodatkowaniu podatkiem od czynności cywilnoprawnych według stawki 2 proc. W przypadku gdy podatnik powoła się na pożyczkę, która nie została zgłoszona do opodatkowania, czynność taka podlega opodatkowaniu według wymienionej stawki wraz z odsetkami za zwłokę (liczonymi od 15 dnia od dnia zawarcia umowy pożyczki). Prowadzi to do sytuacji, że podatnicy nie deklarują pożyczek przekraczających zwolnienie lub ukrywają przed fiskusem ich faktyczną wysokość.

Dosłowne stosowanie obowiązujących przepisów prowadzi do absurdów, tzn. przypisywania podatnikom wirtualnych dochodów. Brak w przepisach wyraźnego zwolnienia nieodpłatnych świadczeń od najbliższej rodziny, co zdecydowanie wymagałoby zmian w ustawie. Rządowy projekt zmian w PIT takich rozwiązań nie zawiera.

Marcin Zimny
prawnik z CMS Cameron McKenna

24 Alkohol zakupiony w sklepie internetowym w jednym z państw UE będzie zawsze podlegał opodatkowaniu akcyzą w Polsce. Nie ma tu znaczenia fakt, że od tego alkoholu została już zapłacona akcyza w kraju wysyłki. Co więcej, zgodnie z ustawą o podatku akcyzowym, taka sprzedaż może być dokonana wyłącznie za pośrednictwem polskiego przedstawiciela podatkowego będącego podatnikiem podatku akcyzowego, który powinien rozliczyć akcyzę od alkoholu nabytego w zagranicznym sklepie internetowym.

Wydaje się, że przepisy ustawy o podatku akcyzowym w opisanym zakresie są absurdalne, gdyż z jednej strony pozwalają na nieopodatkowanie w Polsce alkoholu przywiezionego przez osobę fizyczną na własny użytek, a z drugiej każą opodatkować ten alkohol, gdy zostanie on zakupiony w sklepie internetowym w jednym z państw UE. Należy jednak wskazać, że polskie przepisy w tym zakresie są zgodne z przepisami prawa wspólnotowego.

POWIEDZIELI NAM O ABSURDACH

Stanisław Trociuk
zastępca rzecznika praw obywatelskich

Na obraz polskiej legislacji wpływa kilka kwestii. Po pierwsze, prawo w Polsce tworzone jest żywiołowo. Pojawiają się różne projekty poselskie, które są uchwalane w oparciu o konkretną wolę polityczną. Nie ma natomiast etapu wstępnego, czyli analizy obecnie obowiązującego prawa przez tych, którzy chcą przystąpić do jego zmiany.

W Polsce nie czerpie się także z doświadczeń Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego.

Obowiązujący w naszym kraju system umożliwia zgłaszanie różnych poprawek do projektów ustaw, które często rozbijają logikę przygotowanego już projektu. Dochodzi do sytuacji, że zostaje zgłoszony projekt rządowy, a już na etapie prac parlamentarnych są do niego uwagi.

Kolejna kwestia to podejmowanie decyzji o ewentualnych zmianach bez głębszej refleksji i wykorzystania możliwości wykładni już obowiązującego prawa. Skutkuje to uchwalaniem ustaw, które zmienia się zaledwie po pół roku obowiązywania, gdy nie wykształciła się jeszcze żadna praktyka orzecznicza. Często uchwalamy przepisy zdając sobie sprawę z ich niedoskonałości. Poprawki wprowadzamy, gdy przepisy już funkcjonują i wywołują skutki prawne. Jest to wtedy praca na żywym organizmie.

Przyczyną nagromadzenia absurdów w polskim systemie prawnym są również źle funkcjonujące przepisy międzyczasowe. Często w ogóle zapomina się o wprowadzeniu przepisów regulujących sytuacje przejściowe albo czyni się to niedoskonale. Nie uwzględnia się wszystkich spraw, które są w toku, i tego, czy adresaci norm prawnych mają możliwości adaptacyjne do nowego stanu prawnego.

W naszym kraju mamy inflację prawa. Częściowo jest to uzasadnione względami obiektywnymi. Wprowadzenie w życie wielu przepisów wymusiło na Polsce wstąpienie do UE.

Ryszard Piotrowski
konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Absurdy prawne biorą się z prymatu polityki nad prawem. Ich źródeł należy szukać w hipokryzji, która jest częstym zjawiskiem w krajach demokratycznych. Absurdy prawne są też wynikiem pośpiechu i braku dostatecznej wnikliwości w procesie tworzenia prawa.

Wszędzie tam, gdzie nakładają się na siebie różne systemy chronione prawem, pojawiają się też absurdalne uregulowania. Przykładem może być nakładanie się na siebie troski o dobro wspólne i interes grupowy lub jednostkowy. Jeżeli dojdzie do konfrontacji dwóch sprzecznych systemów, powstanie tym samym wewnętrznie sprzeczna regulacja.

Konsekwencją funkcjonowania absurdów w systemie prawnym jest przyzwolenie dla naruszania reguł rozsądku. Jeżeli reguły są niedorzeczne, to nie można ich zastosować, w związku z tym trzeba je naruszać. W rezultacie po pewnym czasie również rozsądne przepisy wydają się łatwe do naruszenia.

W Polsce mamy do czynienia z inflacją prawa. Ustawodawca zmuszony jest do wydawania wciąż nowych przepisów, by usunąć z systemu absurdalne regulacje. Więc jeden absurd jest często powtórzeniem innego, co prowadzi do nagromadzenia ich w systemie. Wzrastają też dyskrecjonalne kompetencje władzy, która stara się określić granice danego absurdu w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Istnienie niedorzecznych przepisów skutkuje wzrostem znaczenia władzy sądowniczej, na której spoczywa ciężar rozstrzygania niezrozumiałych przepisów i usuwania ich z systemu. Wzrasta też rola i zamożność prawników. Ci, którzy mają dobre pomysły, mogą dyktować swoje ceny w zamian za znalezienie najlepszego rozwiązania. W konsekwencji zaostrzają się nierówności społeczne. Nie wszystkich bowiem stać na radzenie sobie z absurdami.

Oprac. Anna Dyrdowska,
Agnieszka Wyszomirska