TK o samorządzie notarialnym

Zadaniem TK było rozstrzygnięcie w sprawie zgodności:

1) art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie w brzmieniu ustalonym przez art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw z art. 17 ust. 1 Konstytucji;

2) art.12 § 2 pkt 2, 3 i 4 powyższej ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku z art. 17 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji;

3) art.12 § 3 i 4 powyższej ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku z art. 17 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji;

4) art. 74 § 2 powyższej ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku z art. 17 ust. 1 i art. 2 Konstytucji;

5) art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku, zmieniającego brzmienie art. 75 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku z art.17 ust. 1 Konstytucji;

6) art. 74 § 6 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku w brzmieniu ustalonym przez art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku ustawy z art. 17 ust. 1 Konstytucji;

7) art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku w brzmieniu ustalonym przez art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku w związku z art. 71b § 1 i art. 71f § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku, dodanymi przez art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku z art. 17 ust. 1 Konstytucji.

Po przemianach ustrojowych w 1989 roku przywrócono przedwojenny model samorządnego notariatu jako zawodu zaufania publicznego. Ustawa - Prawo o notariacie przywróciła samorząd notarialny tworząc jego organy i wyposażając je w określone kompetencje. Ustawodawca przyjmując określoną koncepcję notariatu uznał, że zawód ten jest wyposażony w szczególne uprawnienia sięgające władztwa publicznoprawnego. Biorąc pod uwagę szerokie znaczenie zawodu notariusza niebezpieczna jest zwłaszcza koncepcja zbytniego uproszczenia dostępu do zawodu i egzaminu notarialnego przyjęta przez ustawodawcę w ustawie nowelizującej z 2005 roku.

Znowelizowana ustawa przewiduje możliwość dokonania wpisu na listę notariuszy każdej osoby, która zajmowała stanowisko sędziego lub prokuratora. Poprzednia regulacja także przewidywała podobną możliwość, ale wymagała wylegitymowania się, co najmniej trzyletnią praktyką w zawodzie. Zaskarżona ustawa zniosła ten wymóg, pozostawiając go jednak niezmienionym w stosunku do radców prawnych lub adwokatów, którzy chcieliby zostać notariuszami. Przyjęte rozwiązanie umożliwia dokonywanie wpisu na listę notariuszy osób, które nie posiadają żadnego przygotowania do wykonywania tego zawodu a także osób, które uzyskały formalne uprawnienie do uzyskania wpisu na listę notariuszy przed wielu laty, nie wykonując następnie żadnego zawodu prawniczego albo wykonując go bardzo krótko. W opinii wnioskodawcy nabywanie niezbędnych umiejętności i badanie koniecznych kwalifikacji może, co do zasady, nastąpić jedynie w procesie aplikacji i asesury jako typowej drogi do osiągnięcia statusu notariusza. Dopuszczenie do wykonywania czynności notarialnych w pełnym zakresie osób, które nie posiadają żadnej praktyki notarialnej, a ponadto mogą nie posiadać w ogóle odpowiednich kwalifikacji prawniczych, godzi w przyjętą koncepcję notariatu jako zawodu zaufania publicznego.

Zakwestionowana ustawa przewiduje, że do egzaminu notarialnego ? bez uprzedniego odbycia aplikacji notarialnej ? mogą przystąpić między innymi: osoby po ukończeniu wyższych studiów prawniczych, zatrudnione, co najmniej pięć lat na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa; osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych wykonywały osobiście, w sposób ciągły na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, usługi polegające na stosowaniu lub tworzeniu prawa przez okres co najmniej pięciu lat; osoby, które przez taki sam czas świadczyły pomoc prawną we własnej firmie w rozumieniu ustawy - Prawo o adwokaturze. Użyte w powyższych przepisach określenie: "osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez wymagany okres co najmniej pięciu lat" - nie spełnia standardów poprawnej legislacji, bowiem nie precyzuje, czy chodzi o udział merytoryczny w "tworzeniu" lub "stosowaniu" prawa, czy także o zatrudnienie na stanowiskach niewymagających umiejętności prawniczych, np. w zakresie obsługi technicznej, sekretarskiej, informatycznej bądź w służbach pomocniczych instytucji tworzących lub stosujących prawo. Zastosowane w kwestionowanym przepisie określenia nie sprecyzowały dostatecznie rodzaju wykonywanych czynności oraz nie wykluczają osób zatrudnionych na stanowiskach o nader wąskim zakresie stosowania jednej dziedziny prawa i - w konsekwencji - fragmentarycznych doświadczeniach zawodowych. Niedookreślone i potencjalnie mylące jest pojęcie "usług świadczonych na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, polegających na stosowaniu prawa". Stosowanie prawa w znaczeniu ścisłym jest bowiem funkcją organów władzy publicznej. Tym samym ustawodawca użył w ustawie pojęć, które nie znajdują odpowiednika w obowiązującym systemie prawnym. Pozostają one niejasne i mylące znaczeniowo, a przez to umożliwiają dowolną interpretację. Unormowanie takie nie spełnia podstawowych standardów poprawnej legislacji, wynikających z zasady państwa prawnego.

Przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją stanowiły, że Minister sprawiedliwości ? w drodze rozporządzenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną ? określi organizację aplikacji notarialnej, zakres egzaminu notarialnego oraz tryb postępowania komisji egzaminacyjnej i wysokość wynagrodzenia jej członków. Znowelizowane przepisy ustawy pozbawiły samorząd notarialny wpływu na treść pytań i tematów na egzaminie notarialnym, zakres tego egzaminu, tryb postępowania komisji egzaminacyjnej. Ukształtowano także skład komisji egzaminacyjnej w sposób niezapewniający wystarczającego udziału w tym egzaminie przedstawicielom samorządu zawodowego. Według wnioskodawcy wymóg odpowiedniego udziału winien być rozumiany jako gwarancja uczestniczenia w działaniach merytorycznych związanych z określeniem zakresu egzaminu notarialnego, a ponadto w sprawdzeniu umiejętności zawodowych, predysponujących do wykonywania zawodu notariusza. Sprawowanie przez samorząd zawodowy notariuszy określonych konstytucyjnie funkcji wymaga ponadto uczestnictwa przedstawicieli samorządu w postępowaniu odwoławczym po przeprowadzeniu egzaminu notarialnego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że

- art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.

- art. 12 § 2 pkt 2-4 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

- art. 12 § 3 w związku z art. 12 § 2 pkt 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

- art. 74 § 1 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 19 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w związku z art. 71b § 1 i art. 71f § 1-3 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, dodanymi przez art. 3 pkt 16 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.

- art. 74 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 19 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim dotyczy osób wymienionych w art. 12 § 2 pkt 2-4 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

- art. 74 § 6 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 19 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim pomija udział samorządu notarialnego w ustalaniu zestawu pytań i tematów egzaminu notarialnego, sporządzanego w każdym roku przez Ministra Sprawiedliwości, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.

Przedmiotem wniosku Krajowej Rady Notarialnej były zarzuty dotyczące niekonstytucyjności: - powołania na notariusza osób, które zajmowały stanowisko sędziego lub prokuratora; - dopuszczenia do egzaminu notarialnego kilku kategorii osób bez odbytej aplikacji notarialnej; - pozbawienia wpływu organów samorządu notarialnego na zakres przedmiotowy egzaminu notarialnego oraz niewystarczającej reprezentacji tegoż samorządu w składzie komisji przeprowadzających egzamin notarialny.

Zgodnie z zaskarżona ustawą do złożenia egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji mogą przystąpić:- osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, - osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych wykonywały osobiście, w sposób ciągły na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, usługi polegające na stosowaniu lub tworzeniu prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, - osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych prowadziły, przez okres co najmniej 5 lat działalność gospodarczą wpisaną do Ewidencji Działalności Gospodarczej, jeżeli przedmiot tej działalności obejmował świadczenie pomocy prawnej. Trybunał stwierdził, że powyższy przepis jest niezgodny z wymogiem dostatecznej określoności prawa. Brak jest dostatecznej precyzji w wyodrębnieniu osób "zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa" przez wymagany okres, co najmniej pięciu lat. Sformułowanie "stanowisk związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa" nie precyzuje rodzaju stanowiska ze złożonymi procesami "tworzenia" oraz "stosowania" prawa. Określenie to nie wskazuje, czy chodzi o udział merytoryczny tak wskazanych osób w "tworzeniu" lub "stosowaniu" prawa, czy także - o zatrudnienie na stanowiskach niewymagających umiejętności prawniczych. Określenie dotyczące "wykonywania (...) usług polegających na tworzeniu prawa" nie ma realnego odpowiednika w obowiązującym systemie prawnym RP. Zatem wprowadzenie tego określenia jest przejawem niestaranności językowej ustawodawcy. Równie nieokreślone i mylące jest pojęcie "usług świadczonych na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, polegających na stosowaniu prawa". Wobec nieokreśloności i wynikającej stąd wieloznaczności przepis ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu znowelizowanym, nie spełnia wymogów poprawnej legislacji.

Zgodnie z kwestionowanym przepisem, "pięcioletni okres zatrudnienia w ramach stosunku pracy, ustala się jako sumę okresów pracy, obliczonych z zachowaniem proporcjonalności ich wymiaru". Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z konstytucją. Jego wieloznaczność dotyczy zwłaszcza zwrotu "suma okresów pracy obliczonych zachowaniem proporcjonalności ich wymiaru". Można przypuszczać, że ustawodawca zmierzał do uregulowania sposobu sumowania okresów zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zamiar wyraził jednak w sposób zawiły i nie w pełni jednoznaczny.

Zaskarżony przepis odnosi się do osób, które mogły ubiegać się o powołanie na notariusza bez odbycia aplikacji notarialnej; złożenia egzaminu notarialnego i pracy w charakterze asesora notarialnego, co najmniej przez 3 lata. Zawiera on także odesłanie do przepisu, który formułuje ogólne wymogi dla osób ubiegających się o powołanie na notariusza. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny uznał za zasadne dokonanie rozróżnienia osób, których dotyczył przepis uprawniający do przystępowania do egzaminu notarialnego. Umożliwiał np. przystąpienie do egzaminu osobom, które nie odbyły aplikacji notarialnej. To unormowanie Trybunał Konstytucyjny uznał za niespełniające wymogu dostatecznej określoności i przez to niezgodne z zasadą poprawnej legislacji.

Zakwestionowany przepis znowelizowanej ustawy dotyczył upoważnienia Ministra Sprawiedliwości - i to na zasadzie wyłączności - do sporządzenia zestawu pytań i tematów na potrzeby egzaminu notarialnego. Trybunał uznał go za niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim pominął wymóg współdziałania w określeniu zakresu przedmiotowego zestawu pytań i tematów do egzaminu notarialnego, sporządzanego przez Ministra Sprawiedliwości, z samorządem notarialnym odpowiedzialnym za prowadzenie aplikacji notarialnej. Uniemożliwił więc samorządowi sprawowanie pieczy nad weryfikacją przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu notariusza.