Autostrady pod napięciem

Z jednej strony posunięcie takie wydaje się słuszne, koncesjonariuszom coraz trudniej uzyskać finansowanie tak potężnych inwestycji, z drugiej - nerwowe ruchy podczas autostradowego maratonu nie wróżą nic dobrego. Opinie obserwatorów rynku są zgodne - będzie bardzo ciężko dotrzymać terminów związanych z udostępnieniem nowych połączeń do 2012 r. Czy nowy model rozładuje napięty infrastrukturalny terminarz?

Krócej, czyli dłużej

System Projektuj i Buduj ma za zadanie skrócenie czasu realizacji inwestycji dzięki zastąpieniu odrębnych postępowań na zaprojektowanie i wykonawstwo jedną procedurą, jednak niewłaściwie zastosowany może zamiast przyspieszenia, spowodować opóźnienie realizacji. Przetarg na budowę odcinka autostrady A2 Łódź-Warszawa (Stryków-Konotopa) może stać się tego najlepszym przykładem. Po przeciągających się negocjacjach z dwoma podmiotami, Autostradą Mazowsze SA (Stalexport Autostrady i włoska grupa Autostrade) i Autostradą Południe SA (hiszpańskie firmy Cintra Concessiones i Ferrovial-Agroman wraz z Budimeksem), ministerstwo zdecydowało, że połączenie będzie finansowane ze środków Skarbu Państwa, a GDDKiA rozpisze nowe przetargi.

Zamiast więc jak najszybciej przystąpić do realizacji tego strategicznego połączenia (Warszawa to obecnie jedyna europejska stolica, do której nie dociera autostrada), zafundowaliśmy sobie kolejną administracyjną przepychankę związaną z organizacją aż pięciu przetargów cząstkowych.

Scenariusz nietrudno przewidzieć - możemy się spodziewać przeciągania procedur, związanego chociażby z protestami uczestników postępowań. Emil Wąsacz, prezes Stalexportu Autostrady, uważa, że biorąc pod uwagę warunki, jakie panują na rynkach finansowych i gospodarczych, było prawie pewne, że firmy startujące w przetargu na warszawski odcinek A2 będą miały problemy z uzyskaniem środków niezbędnych do realizacji inwestycji.

Tymczasem przyjęty system przyniósł tylko pięciomiesięczne negocjacje i przedłużanie ich z końcem stycznia o kolejny miesiąc, co było stratą czasu. Zdaniem Wąsacza, optymalnym rozwiązaniem było przyjęcie modelu, w którym GDDKiA płaci koncesjonariuszowi określoną kwotę za dostępność trasy, a opłaty wnoszone przez kierowców zasilają budżet państwa. O zmianie modelu realizacji zdecydowano jednak zbyt późno, co może skutkować klapą inwestycji.

Włodarze, przewidujący możliwe problemy, zaproponowali więc, by odcinek warszawski zrealizować w okrojonej wersji, zapewniającej jedynie przejezdność na czas trwania mistrzostw Euro 2012.

Problemy z partnerstwem

Ostatnio do znanych problemów związanych z budową infrastruktury komunikacyjnej, na które narzekają zarówno budowlańcy, jak i urzędnicy (m.in. procedury przetargowe i wymogi środowiskowe), doszedł nowy - kryzys finansowy poważnie nadszarpnął branżę. To właśnie infrastruktura miała być segmentem budownictwa, który dzięki środkom publicznym oprze się finansowej zawierusze. Nie można jednak oczekiwać, że zapowiedzi głoszone jeszcze w okresie gospodarczej koniunktury będą aktualne w momencie pikowania indeksów.

Maja Koźmińska, wicedyrektor w dziale Doradztwa Biznesowego Pricewaterhouse-Coopers, uważa, że problemy mogą dotknąć w szczególności projekty realizowane w oparciu o finansowanie długiem, czy to zaciąganym przez partnerów prywatnych w przypadku PPP, czy przez instytucje publiczne i samorządy.

- Zwiększone koszty mogą pojawić się na skutek wyższych marż, jakich będą żądać instytucje udzielające finansowania, jak również z konieczności wnoszenia dodatkowych zabezpieczeń - mówi Koźmińska. - Co więcej, wobec mniejszego zainteresowania instytucji finansowych takimi projektami, proces uzyskania finansowania może być dłuższy.

Tendencje te mogą się odbić na projektach autostradowych, realizowanych w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), w których prywatne spółki są odpowiedzialne za zorganizowanie finansowania. Właśnie na niekorzystną sytuację na rynkach wskazuje się jako na jedną z możliwych przyczyn fiaska przetargu na warszawski odcinek A2.

- W tej sytuacji będą preferowane projekty charakteryzujące się niższym profilem ryzyka, czyli mające zagwarantowane określone strumienie przychodów, np. dzięki mechanizmowi wynagradzania opartego na płatnościach za dostępność lub te, którym zostaną udzielone gwarancje Skarbu Państwa dla głównych kredytodawców - przewiduje przedstawicielka PwC. Zdaniem naszej rozmówczyni, nie ma jednego, najlepszego sposobu finansowania autostrad w obecnej sytuacji. Każdy odcinek powinien być analizowany odrębnie, z uwzględnieniem takich elementów, jak potencjał do generowania przychodów z opłat od kierowców, możliwość uzyskania funduszy UE, zainteresowanie partnerów prywatnych czy ryzyko techniczne i środowiskowe związane z realizacją.

- Finansowanie długiem jest jedną z form zwiększenia kwoty dostępnej na inwestycje w drogi. Wprawdzie obecnie droższe niż jeszcze 12 miesięcy temu, może się okazać często niezbędne dla wykorzystania wszystkich środków UE - mówi Maja Koźmińska.

Zwraca również uwagę, iż wobec tego, że w przypadku inwestycji drogowych kredyt zaciąga się często na 20-30 lat, gdy już sytuacja na rynku finansowym się uspokoi, kredyty zaciągnięte z wysokimi marżami będzie można próbować refinansować, aby minimalizować wpływ wysokich obecnie marż na całkowite koszty projektu.

Metoda na kryzys

Jerzy Werle, dyrektor generalny Warbud SA, zauważa, że dotychczas żaden model finansowania budowy autostrad w Polsce nie działa prawidłowo. - Autostrad jak nie było, tak nie ma. Tempo ich budowy jest powolne, niezależnie od sposobu pozyskiwania środków - mówi przedstawiciel Warbudu. Odcinki realizowane w oparciu o umowy koncesyjne powstają bardzo mozolnie, ponieważ negocjacje warunków z przedstawicielami rządu to długotrwały proces. Werle jest zwolennikiem kooperacji sektora prywatnego i publicznego, ale pod warunkiem staranniej przygotowywanej współpracy, uwzględniającej ryzyka, jakie mogą ponieść partnerzy. Według niego, obecnie projekty drogowe finansowane z budżetu państwa przygotowywane są bardzo opieszale, procedury administracyjne nie są należycie przestrzegane, a błędy w dokumentacji wykorzystują środowiska przeciwne budowie, czego sztandarowym przykładem jest sprawa obwodnicy Augustowa.

- Schemat inwestycji typu "projektuj i buduj" ma w sobie natomiast wiele wad, szczególnie z punktu widzenia wykonawcy - uważa Jerzy Werle. - Zaprojektowanie samej autostrady nie jest wielkim problemem, natomiast uzyskanie kompletu pozwoleń nastręcza wiele trudności i ryzyk. Wykonawcy niechętnie biorą na siebie odpowiedzialność za proces, na który nie mają wpływu. Szybkość czy termin otrzymania decyzji administracyjnych od nich bowiem nie zależy.

Optymalnym wyjściem z sytuacji w wypadku dużych projektów infrastrukturalnych jest, według Mai Koźmińskiej z PwC, rozważanie różnych form finansowania, takich jak: PPP, kredyty z międzynarodowych instytucji finansowych, nowe instrumenty dostępne w ramach UE oraz różne struktury łączące ze sobą kilka źródeł finansowania.

- Poszukując najkorzystniejszego źródła finansowania, oprócz analizy kosztów, warto wziąć pod uwagę także inne właściwości danego źródła, w tym w szczególności termin uzyskania finansowania i wpływ na termin realizacji inwestycji czy możliwość wykorzystania doświadczenia ewentualnego partnera w realizacji projektu - zauważa nasza rozmówczyni.

- Warto też mieć na uwadze nie tylko źródło finansowania jednej, analizowanej inwestycji, ale także całość inwestycji realizowanych przez daną jednostkę publiczną.

Artur Majczak, dyrektor działu infrastruktury Tebodin SAP-Projekt, wskazuje natomiast, że w obecnej sytuacji system Projektuj i Buduj wydaje się być skuteczniejszy i szybszy dla prowadzenia inwestycji autostradowych.

- Założenie realizacji autostrad w systemie PPP, czyli zaprojektowanie, wybudowanie i utrzymywanie odcinka przez koncesjonariusza, jest co prawda bardzo dobre, jednak pod warunkiem, że cały proces inwestycyjny jest tak zorganizowany, by inwestycja była jak najbardziej ekonomiczna, jak najszybciej wykonana, ale i solidna - wyjaśnia Majczak.

Realizacja autostrad w systemie PPP jest inwestycją długoterminową, a firmy, które decydują się na takie przedsięwzięcie, kładą główny nacisk w negocjacjach na przeniesienie ryzyka związanego ze zwrotem kosztów inwestycji na budżet państwa. W obecnej, trudnej sytuacji ekonomicznej, można więc przypuszczać, że problemy z finansowaniem będą powodowały podrożenie projektów realizowanych w systemie PPP lub spowodują, że rząd będzie się musiał godzić na niekorzystne zapisy w umowach, np. przesunięcie ryzyka.

- Rząd podpisując umowę koncesyjną w atmosferze sukcesu, gwarantuje wybudowanie autostrady za pieniądze prywatne - mówi przedstawiciel Tebodin SAP-Projekt. - Jednak przy określonej kombinacji ryzyk, które mogą zaistnieć w przeciągu 30 lat, i niekorzystnych zapisach kontraktowych, budżet państwa może być zmuszony wspomagać finansowo koncesjonariusza.

Do niedogodności dużych kontraktów PPP zaliczyć można również długi proces wyboru koncesjonariusza. - Przy dużej dynamice zmian w gospodarce i polityce nie jest pewne, czy rozmowy zakończą się podpisaniem umowy koncesyjnej, czego przykładem może być przetarg na autostradę A2 Łódź-Warszawa - przestrzega Artur Majczak. - W takiej sytuacji należy wrócić do tradycyjnych przetargów, co skutkuje jednak opóźnieniami.

Drugim problemem jest fakt, że pewne założenia co do użytkowania autostrady, jak np. natężenia ruchu, sposoby płatności, połączenia komunikacyjne, są określane w umowie koncesyjnej, która będzie obowiązywała przez następne 30 lat. - Obserwując sytuację na rynku oraz tempo zmian w technologiach, można zadać pytanie, czy na pewno wiemy, czym dokładnie będą skutkowały zapisy umowne w tak długim okresie? - retorycznie pyta nasz rozmówca.

Wydaje się, że w ministerstwie przyjęto, iż system Projektuj i Buduj ma być panaceum na autostradowe opóźnienia. GDDKiA już rozpoczęło procedury związane z przetargiem na projekt i budowę autostrady A4 na odcinku Wierzbna-Korczowa (granica państwa).

Jarosław Maślanek