Czy przespaliśmy ostatnie 15 lat?

To dzięki nim wyrósł rynek, ujawniła się przedsiębiorczość, staliśmy się gospodarczo konkurencyjni nawet wobec najsilniejszych, masowo kształcą się kolejne roczniki młodego pokolenia zorientowane na pracę i sukces. Staliśmy się dynamicznym społeczeństwem i widać nas w Unii Europejskiej. Niemoc jest spowodowana zaniedbaniami w sferze publicznej. Podczas gdy przestrzeń prywatna ekspansywnie się poszerza, przestrzeń publiczna karleje. To rodzi owo rozdarcie, które stało się źródłem ogarniającej nas zbiorowej frustracji i blokuje rozwój.

Jedną z głównych tego przyczyn jest dominacja układów resortowo-korporacyjnych. Często w publicznych debatach używałem następującego równania, aby zobrazować funkcjonowanie Polski resortowo-korporacyjnej: Karta Nauczyciela + niż demograficzny = zapaść finansowa gmin. Oznacza ono, że osłaniana przez układ resortowo-korporacyjny ustawa (Karta Nauczyciela) przyznająca nauczycielskiej korporacji zestaw praw i przywilejów, w sytuacji gdy finansowanie wynagrodzeń i części tych przywilejów spada na gminy oraz w warunkach niżu demograficznego, prowadzi do nadmiernego obciążenia budżetów gminnych sztywnymi wydatkami oświatowymi. Przy czym rosnące wydatki nie zapewniają wysokiego poziomu podstawowej edukacji, lecz jedynie ochronę nauczycielskich interesów.

Musi to prowadzić do zapaści finansowej i stagnacji rozwojowej znacznej części gmin. Dostrzeżenie tego problemu skłania zwolenników myślenia resortowo-- korporacyjnego do domagania się powrotu całkowicie scentralizowanego ustalania i finansowania wynagrodzeń i przywilejów nauczycielskich. To niewątpliwie może poprawić sytuację finansową gmin, ale oznacza przerzucenie kosztów na wszystkich podatników. Jednocześnie gminy pozbawione zostałyby ważnego instrumentu kształtowania sytuacji w podległych im szkołach, a tym samym możliwości współdecydowania o rozwoju oświaty. Alternatywą byłaby istotna zmiana instytucjonalna, zwiększająca kompetencje gmin w zakresie decydowania o oświacie na poziomie podstawowym i gimnazjalnym, co wymagałoby zniesienia Karty Nauczyciela. W konsekwencji zmieniłaby się też rola ministerstwa edukacji, które utraciłoby charakter administracji resortowej, a stałoby się w większym stopniu ministerstwem funkcjonalno- rozwojowym, zorientowanym nie na zarządzanie szkołami, lecz na tworzenie warunków prawnych, materialnych i kulturowych rozwoju narodowej edukacji.

Automatycznie osłabiona zostałaby korporacja nauczycielska, a nauczyciele musieliby dbać o swoje interesy, uczestnicząc w znacznie większym niż dotychczas stopniu w horyzontalnie kształtowanych (lokalnie, regionalnie) sieciach koordynacji działań rozwojowych. Analogiczne zmiany instytucjonalne, zorientowane na kreowanie sieci wielopodmiotowych, zdecentralizowanych i horyzontalnych na miejsce struktur hierarchicznych i administracyjnych, są konieczne dla skutecznego rozwiązywania tak różnych problemów, jak: gospodarka wodna, drogownictwo czy podstawowa opieka zdrowotna.

Nienadążanie rozwoju sfery publicznej za sferą prywatną obserwujemy także w zakresie infrastruktury. Jedną z istotnych kwestii jest powszechna informatyzacja. Wagę tego zagadnienia "mój" rząd dostrzegał choćby tylko dlatego, że miał w swoim składzie tak wybitnego informatyka jak Michał Kleiber. Działania rządu miały przede wszystkim na celu opracowanie programu wyznaczającego kierunki rozwoju elektronicznej administracji, a także wdrożenie systemu elektronicznej wymiany dokumentów w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej.

Utworzenie nowego działu administracji publicznej Informatyzacji, a tym samym ustanowienie funkcji ministra właściwego ds. informatyzacji, nadało tym zadaniom odpowiednią rangę. W wielu dokumentach rządowych zapisano, że rozwój usług publicznych w zakresie technologii informatycznych przyczyni się wzrostu innowacyjności i e- przedsiębiorczości. Ponadto Rada Ministrów przyjęła, a sejm w lutym 2005 r. uchwalił ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Regulacje przyjęte w ustawie mają na celu kompatybilność systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi, organami administracji rządowej i samorządowej oraz urzędami i jednostkami im podległymi.

Pozornie wszystko jest w porządku.

W praktyce Polska ma najmniejsze osiągnięcia w zakresie społeczeństwa informacyjnego, a wszystkie znane mi projekty dużych systemów informatycznych w administracji publicznej kończyły się niepowodzeniem. W tej dziedzinie władze publiczne ponoszą takie porażki jak w drogownictwie. To także pokazuje, jak niesprawna jest administracja publiczna w naszym kraju. Wiele często komentowanych przykładów naszych niepowodzeń w przeprowadzeniu dużych projektów rozwojowych (np. budowa autostrad) świadczy o tym, że w coraz większym stopniu są one powodowane niesprawnością wykonawczą, a nie brakiem środków. Wynika z tego, że nie uda się zmobilizować i ukierunkować energii społecznej na rozwój bez przeprowadzenia istotnych zmian instytucjonalnych - legislacyjnych, organizacyjnych i logistycznych. Równocześnie powszechnie wskazuje się między innymi na niską jakość ustawodawstwa.

Świadczy o tym szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uznających uchwalone ustawy za niezgodne z konstytucją. Mamy nadprodukcję aktów prawnych i przepisów. Znamienną opinię w tej sprawie wyraził w 2003 r. ówczesny wicemarszałek sejmu Janusz Wojciechowski: "W Polsce średnio raz dziennie stanowi się nową ustawę, co godzina wydawane jest nowe rozporządzenie i raz na siedem minut drukowana jest jedna strona Dziennika Ustaw. To jest zalew ustawodawstwa" (Semprich, 2003). Warto do tego dodać inną ekspercką ocenę: "Inflacja prawa, która jest naszym udziałem, wyraża się zarówno w nadmiarze przepisów w stosunku do potrzeb uregulowania, jak i w nadmiarze przepisów w stosunku do możliwości ich efektywnego funkcjonowania w życiu społecznym, do tego, na ile można je przyswoić, stosować i wyegzekwować"(Wronkowska, 2002: 16). Dzieje się tak od lat, mamy zatem do czynienia z trwałą słabością systemową.

Prawo służy w Polsce do rozwiązywania spraw konkretnych i doraźnych. Zasady ogólne są systematycznie łamane przez kolejne regulacje specjalne. To powoduje, że prawo jest politycznie instrumentalizowane i niestabilne. Autorzy interesującego studium na ten temat (Goetz, Zubek, 2005) dowodzą, że przyczyną takiego stanu rzeczy jest wadliwa organizacja procesu legislacyjnego. Został on zdecentralizowany w taki sposób, że jest skutecznie kontrolowany przez poszczególne resorty (monopol inicjowania prac legislacyjnych w zakresie właściwości ministerstw). Zdaniem cytowanych autorów, utrwalona konfiguracja reguł legislacyjnych rodzi trzy zasadnicze skutki:

1. Rządowe projekty ustaw są zdominowane przez inicjatywy ujmujące politykę rządu w wąskiej resortowej perspektywie

2. Nawet gdy inicjatywy dotyczą zbliżonych kwestii, istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostaną zgłoszone jako odrębnie akty normatywne w ramach rządu

3. Orientacja sektorowa zwiększa ogólną liczbę ustawodawstwa oraz prawdopodobieństwo wystąpienia niespójności w systemie prawnym jako całości

Sektorowe podejście do legislacji wynika również z branżowego układu komisji sejmowych, które zazwyczaj dosyć zgodnie współdziałają z odpowiednimi resortami. Polską specyfiką jest bardzo wysoki udział (w niektórych latach przekraczający 50%) projektów poselskich w całości inicjatyw legislacyjnych. Wielokrotnie te poselskie inicjatywy są przygotowywane i inspirowane przez poszczególne ministerstwa, które omijają w ten sposób żmudny proces wewnątrzrządowych uzgodnień.

Nawet jeśli nie są pobudzane przez resorty, inicjatywy poselskie zazwyczaj wyrażają określony branżowy, grupowy interes. W konsekwencji w znacznej mierze legislacja jest zorientowana na zaspokojenie partykularnych interesów, odzwierciedla siłę i wpływy układów resortowo-korporacyjnych. Polska wciąż potrzebuje przemyślanych i zdecydowanych zmian systemowych. Ich zaplanowanie i przeprowadzenie nie jest możliwe bez przyjęcia i respektowania przez rządzące ugrupowania jasnej i spójnej koncepcji państwa i podziału władztwa państwowego między jego organy. Autorzy ostatniego raportu z serii EU-monitoring ujmują to następująco: "działaniom we wszystkich sferach życia publicznego powinna towarzyszyć jedna spójna wizja roli państwa w rozbiciu na "domenę" organów centralnych, organów samorządowych oraz mechanizmu rynkowego.

Gdy w różnych sferach działania proporcje między tymi trzema "domenami" kształtują się wyraźnie odmiennie, to pojawiają się poważne wątpliwości co do wykonalności całego programu zmian" (Marody i Wilkin, 2002: 21). Niewątpliwie rząd Leszka Millera nie zadał sobie trudu uzgodnienia i przyjęcia takiej jednolitej koncepcji. Stąd jego inicjatywy programowe były nader często wypadkową przekonań i ambicji poszczególnych ministrów i w rezultacie zmierzały w przeciwnych kierunkach. Generowało to systemowy chaos i utrudniało komunikowanie się z zapleczem politycznym i opinią publiczną. Autorzy cytowanego raportu słusznie konstatują, że prowadzenie skutecznej polityki jest warunkowane uprzednim przyjęciem określonych reguł (zasad wprowadzania rozwiązań systemowych), które powinny być: proste, ogłaszane z wyprzedzeniem i szeroko upowszechniane, przejrzyste i powszechnie zrozumiałe, wiarygodne (poparte zobowiązaniem), możliwe do wyegzekwowania.

Przyjęcie takich reguł porządkowałoby prace rządu i dyscyplinowało ministrów. Zapewniałoby elementarną spójność podejmowanych przedsięwzięć. Ich brak musi być rekompensowany narzucaniem dyscypliny formalnej i politycznej, przy czym skuteczność takich zabiegów jest ograniczona, a jeśli nawet relatywnie wysoka, to za cenę blokowania inicjatywy i aktywności. Tak kierowany rząd raczej administruje sprawami niż rozwiązuje problemy. To właśnie funkcjonowanie państwa stwarza przestrzeń dla populizmu, w której pojawia się poczucie porzucenia społeczeństwa przez klasę polityczną, aktywizują się coraz węższe i coraz bardziej radykalne grupy interesów, znikają możliwości koncyliacyjne, maleją szanse na zbliżenie i uzgadnianie interesów. Najczęściej nikt już nie respektuje żadnych wymogów proceduralnych. Siła bezwzględnego radykalizmu wygrywa. Gdy obowiązuje zasada "ratuj się, kto żyw", pozostaje wiara w to, że pojawi się jakiś cudotwórca i zrobi z tym wszystkim porządek.

To, co zaproponowało zwycięskie w wyborach parlamentarnych 2005 r. Prawo i Sprawiedliwość, moim zdaniem nie jest właściwą drogą rozwiązywania naszych problemów. PiS upowszechnia błędne przekonanie, że wolności mamy za dużo, a naszym problemem jest brak równości. Pytanie brzmi: czy i jaką równość można zapewnić, ograniczając wolność, a tym samym demokrację. To nie znaczy, że problem równości nie jest problemem poważnym, jego rozwiązywanie wymaga jednak więcej wolności i aktywności obywatelskiej, a nie mniej. PiS wraz z koalicjantami zakwestionowało przemiany kilkunastu lat transformacji. Tu niewątpliwie jest jakiś problem. Moim zdaniem ciąży nad nami mit transformacji, która traktowana jako imperatyw, stała się generalnym wezwaniem modernizacyjnie nastawionych elit.

Sedno w tym, że transformacja nie ma i nie będzie miała końca. Z jednej strony żyjemy w przestrzeni globalnej i informatycznej, a więc jesteśmy skazani na ciągłe dostosowania i przemiany - technologiczne, organizacyjne i społeczne. Modernizacja stała się permanentnym wyzwaniem. Odwrócić się od niej to skazać się na ekonomiczne skolonizowanie, peryferyzację i cywilizacyjny zastój. Z drugiej strony nie można stale żyć w poczekalni, w jakimś przejściowym i niedojrzałym systemie. Niezbędne zmiany ustrojowe powinny zostać dopełnione, a system skonsolidowany. Niewątpliwie ma rację Wiktor Osiatyński (2004: 20-21), kiedy pisze: "Obserwując bieg wydarzeń w Polsce, można odnieść wrażenie, że coraz większej liczbie coraz potężniejszych ludzi w Polsce wcale nie zależy na dokończeniu tych przemian. Czerpią oni bowiem ogromne korzyści z samej transformacji jako takiej, z dominującej roli państwa, z niepełnych rządów prawa, ze słabości sądów i całego aparatu państwowego, z kontroli rynków przez urzędników, z państwowej własności, z koncesji, zezwoleń i ulg, i tak dalej. Oni nie pragną dokończenia prywatyzacji, walki z korupcją ani przejrzystości podejmowania decyzji publicznych. Może więc mamy do czynienia nie tyle z transformacją do czegoś, lecz z transformacją dla samej transformacji, która stała się czymś trwałym". Wniosek z tego jest taki: polski system ustrojowy należy skonsolidować, a nie stale go przebudowywać.

Retoryki wielkiej nieuchronnej narodowej przemiany trzeba zaniechać. Zastąpić ją powinien dyskurs zbiorowego i obywatelskiego wysiłku modernizacyjnego, którego celem jest skuteczne rozwiązywanie nabrzmiałych problemów, w tym społecznych, oraz korzystne dla Polski uczestnictwo w integracji europejskiej i globalnej rywalizacji. Doszukując się wszędzie układu i spisku, Prawo i Sprawiedliwość wywołuje ogólny lęk i paraliżuje aktywność obywatelską. Tłumaczy, że abyśmy się mogli rozwijać, najpierw trzeba zrobić wewnątrzkrajowe porządki i ludzie układu muszą zostać odsunięci. Otóż w moim odczuciu orientacja na rozwój pociąga za sobą konieczność uaktywnienia i upodmiotowienia jednostek oraz różnych grup i środowisk. Można to uzyskać tylko poprzez dialog obywatelski i zinstytucjonalizowane partnerstwo, czyli w warunkach umacniania demokracji. Oczywiście trzeba się zastanowić, w jaki sposób zmobilizować i uaktywnić podmioty zdolne do inicjowania i podjęcia przedsięwzięć rozwojowych.

Sądzę, że potrzebna do tego jest wizja (koncepcja) rozwoju Polski, jasno wskazująca, jak wykorzystać nasz potencjał i przezwyciężyć strukturalne słabości oraz spożytkować członkostwo w Unii Europejskiej i sprostać międzynarodowej konkurencji i globalnym wyzwaniom. Propozycją takiej wizji jest niewątpliwie projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013. Problem w tym, że rząd PiS w praktyce odłożył ten projekt na półkę i pospiesznie "wyprodukował" urzędowe dokumenty, które przesłoniły kwestię NPR. Niestety, oznacza to powrót do poprzedniej praktyki. Zbiorowe wysiłki są skoncentrowane na administracyjnej i technicznej absorpcji środków unijnych, a nie na wyzwoleniu krajowego potencjału rozwojowego, uruchomieniu programu zmian strukturalnych, częściowo finansowanego ze środków zewnętrznych.

Polsce nie brakuje zasobów i potencjału rozwojowego.

Barierą rozwoju staje się natomiast deficyt kapitału społecznego, zinstytucjonalizowanej zdolności do zbiorowych działań bazujących na zaufaniu, komunikacji i współpracy. Brytyjczycy poradzili sobie z wysokim bezrobociem przez indywidualizację podejścia i stworzenie wielu różnych ścieżek w systemie pośrednictwa pracy. To jednak wymaga dwóch stron - pośrednika, który jest w stanie pracować jako indywidualny doradca, i osoby, która korzysta z indywidualnego doradztwa. To zupełnie inny doradca i inny rozmówca niż ci, z którymi obecnie mamy do czynienia w Polsce. Zamiast załatwiać i obsługiwać masowo, tam doradza się i wspiera. Nie chodzi o stosowane narzędzia, lecz o rozmowę. Żeby komuś indywidualnie doradzić, trzeba się z nim skomunikować, porozumieć, poznać jego sytuację, razem z nim opisać ją i ocenić, a następnie wspólnie znaleźć najlepszy sposób postępowania.

Aby doszło do porozumienia, muszą być ludzie, którzy są zdolni do komunikacji i uczestnictwa. Wraca temat kapitału społecznego i kapitału ludzkiego. Wielkim problemem Polski jest analfabetyzm funkcjonalny. Potwierdza to także pierwsza rekrutacja do Akademii Dyplomatycznej, do której aplikowała elita intelektualna młodych Polaków. Nie udało się przyjąć tylu ludzi, ile zamierzano - większość kandydatów nie poradziła sobie z testem na zrozumienie tekstu. To znaczy, że kandydaci nie mieli podstawowej umiejętności, która wiąże się z komunikacją i współpracą. Problem w tym, że w naszym życiu społecznym nadal dominują struktury działające na zasadzie nakazów, kar i prostych bodźców. To prawda, że potrafmy je omijać, przez co są nieskuteczne. Chodzi jednak o to, że właśnie nakazy, kary i podobne proste narzędzia są podstawą naszej cywilizacji społecznej. Nie są nią natomiast niestety struktury oparte na komunikacji i współpracy. To nie jest tylko kwestia funkcjonowania szkoły, ale także funkcjonowania administracji. Słusznie za podstawowy problem uważa się w Polsce państwo czy - inaczej mówiąc - dobre rządzenie.

W tym punkcie wszyscy się zgadzają. Spór dotyczy tego, jaka ma być rola państwa, jak je naprawiać i usprawniać. Obecnie rządzące ugrupowania uznały za podstawowe zalecenie: mniej liberalizmu, co w praktyce oznacza ograniczanie wolności, centralizację władzy i etatyzm gospodarczy. Taka terapia osłabia społeczną aktywność, samoorganizację i samorządność. A także oznacza osłabianie społeczeństwa obywatelskiego i odrzucenie konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa. Odpowiedzią na neoliberalny ekonomizm ma być populistyczny etatyzm, zgodnie z którym państwo ma stać się "wielką zbiorową zabezpieczalnią", zapewniającą jednostkom i grupom warunki i poczucie bezpieczeństwa. Taki zwrot nie jest dobrą odpowiedzią na społecznie kontestowany model rozwoju niezrównoważonego i wykluczającego. W jego następstwie nie będziemy mieli rozwoju społecznie akceptowanego, lecz jego zahamowanie i zastój.

Przede wszystkim dlatego, że proponowane i inicjowane przez rządzący obóz działania wynikają z utrwalonej w Polsce "kultury zinstytucjonalizowanej nieufności" (określenie Jacka Kurczewskiego), taką postawę eksploatują, usprawiedliwiają i umacniają. Kwintesencja tych działań tkwi w rozliczaniu, odsłanianiu i lustrowaniu, co musi wywoływać nastrój zagrożenia, lęku, a "nieufność nie kreuje niczego pozytywnego, na fundamencie nieufności niczego pozytywnego nie da się stworzyć" (Kurczewski, 2006). Można w ten sposób skutecznie zdelegitymizować ukształtowany porządek społeczny, ale nie można wykreować innego. W Polsce całkowitemu zatarciu uległ sens polityki publicznej. W politycznej rywalizacji i grze zagubiono to najistotniejsze: wyznaczanie i przekraczanie kolejnych kamieni milowych na drodze rozwoju i awansu cywilizacyjnego. Polityka publiczna wymaga dalekosiężnej wizji, z której wynikają konkretne przedsięwzięcia.

Skuteczne wdrażanie tych przedsięwzięć otwiera możliwości rozwiązywania kolejnego problemu. A to buduje autorytet i wiarygodność, wyzwala i ukierunkowuje energię społeczną. PiS chce uprawiać politykę i deklaruje to, ale podejmowane działania nie polegają na wprowadzaniu zaprojektowanych zmian, lecz na zdobyciu i poszerzeniu władzy, podbijaniu i kolonizacji państwa. Nie chce wyzwalać aktywności, ale ją kontrolować. Dla mnie natomiast kluczem do rozwiązania polskich problemów jest przyjęcie następujących czterech tez:

1. Bez obywatelskiej aktywności i obywatelskiej debaty nie odbudujemy przestrzeni publicznej.

2. Słabość i zanik przestrzeni publicznej powodują, że politycy mogą unikać odpowiedzialności, a obywatele stronią od współudziału we władzy.

3. Konsekwencją jest rosnąca frustracja społeczna i nastawienie roszczeniowe oraz, z drugiej strony, partyjne i korporacyjne zawłaszczanie państwa.

4.Jeśli nie uda się tego powstrzymać, Polska straci swoją wielką szansę, zmarnuje swój potencjał rozwojowy.

Nie zginie, ale będzie słaba - peryferyjna i zaściankowa. Jak połączyć ideę społeczeństwa obywatelskiego z koncepcją rozwoju społeczno-gospodarczego Polski? To jest nasz podstawowy dylemat. W jego rozwiązaniu nie pomoże rewolucyjna retoryka i naga polityczna siła. Potrzebna jest kompleksowa zmiana instytucjonalna, respektująca i proceduralnie, i substancjalnie zasadę podziału władzy. Ładu instytucjonalnego nie można zadekretować, można go wytworzyć w procesie, w którym poszczególne organy państwa muszą się trzymać swoich ról. Mogą reprezentować różne siły polityczne czy szkoły ekonomicznego myślenia, ale powinny porozumiewać się w swych rolach instytucjonalnych. Wtedy naturalnie budują wyższe piętro porozumienia - tworzą państwo.

Kadencje nie mają wówczas znaczenia, państwo w swym działaniu zachowuje niezbędną instytucjonalną ciągłość i zdolność dokonywania korekt systemowych. Choć wizja gospodarcza Polski przedstawiana przez Eugeniusza Kwiatkowskiego w Dysproporcjach (Kwiatkowski, 1931) ma niewiele wspólnego ze współczesnością, to jego liczne spostrzeżenia o polityce są nadzwyczaj aktualne. Dwoma z nich chciałbym konkludować swoje przemyślenia: Czynnik reprezentujący zagadnienia przyszłości winien być i faktycznie i moralnie znacznie silniejszy i bardziej jednolity niż czynnik wyrażający potrzeby i postulaty dnia dzisiejszego, jeżeli ma być stworzona równowaga, gwarantująca warunki rozwoju. [?] Im częściej bowiem stają rządy i państwa w obliczu zagadnień nierozwiązalnych przez prostą formułę partyjną, tym bardziej i same muszą się oddalać od wszelkiej jednostronności działania.

J. Hausner