Czy zmieniać konstytucję?

Zaproponowano również powołanie konwentu konstytucyjnego złożonego z byłych premierów (poczynając od 1989 r.), prezydentów oraz marszałków Sejmu i Senatu. Miałby on zająć się przygotowaniem założeń do przyszłych zmian.

"Gazeta Prawna" postanowiła włączyć się do tej dyskusji, oddając swoje łamy do dyspozycji prawniczych autorytetów i konstytucjonalistów. Wspólnie z Wydziałem Prawa Uniwersytetu Warszawskiego zorganizowaliśmy panel konstytucyjny, w którym obok zaproszonych gości i pracowników naukowych Zakładu Prawa Konstytucyjnego wzięli również bardzo licznie udział studenci Wydziału Prawa UW.

Poniżej publikujemy obszerne fragmenty dyskusji, która odbyła się 28 października na Uniwersytecie Warszawskim. W panelu konstytucyjnym udział wzięli: dr Janusz Mordwiłko - konstytucjonalista z Wydziału Prawa Uniwersytetu Warszawskiego, prof. Antoni Z. Kamiński - z Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Jerzy Stępień - sędzia Trybunału Konstytucyjnego, prof. Marek Wąsowicz - z Instytutu Historii Prawa Uniwersytetu Warszawskiego. Redakcję "Gazety Prawnej" reprezentował I zastępca redaktora naczelnego Włodzimierz Kazimierczak.

Janusz Mordwiłko "Tryb zmiany ustawy zasadniczej został ściśle określony jako tryb parlamentarny w art. 235."

- O potrzebie zmiany w naszej konstytucji wypowiadają się dzisiaj bardzo głośno przede wszystkim dwie grupy: politycy oraz środowiska naukowe. W wypowiedziach partii politycznych dużo jest doraźnych emocji politycznych, mniej merytorycznej dyskusji nad potrzebą rzeczywistych zmian. Wyraźnie hasła zmiany konstytucji zarysowały się w programie Platformy Obywatelskiej, która chce zmiany zasady ustalania wyników wyborów do Sejmu, z systemu proporcjonalnego na system większościowy, oraz opowiada się również za likwidacją Senatu, zmniejszeniem składu Sejmu oraz likwidacją immunitetu parlamentarnego. Do propozycji zmian dołącza się również Prawo i Sprawiedliwość, które wysuwa ideę przywrócenia kary śmierci oraz powołania silnego ośrodka kierowania gospodarką finansową.

Jeśli zaś chodzi o środowisko naukowe, to wypowiedzi prawników na temat potrzeby zmian w konstytucji są raczej wstrzemięźliwe. Pojedyncze głosy apelują o dużą powściągliwość, jeśli chodzi o zmiany konstytucyjne, gdyż wszelkie nieprzemyślane pomysły mogą podważyć stabilność istniejącego prawa.

Czy zmiany w naszej konstytucji są konieczne, a jeśli tak, to jak głęboko powinny sięgać? Czy naszą konstytucję można w ogóle zmienić w drodze ogólnonarodowego referendum? Czy ordynacja większościowa i utworzenie jednomandatowych okręgów wyborczych to skuteczne lekarstwo na całe polityczne zło?

Oczywiście można zastanowić się, czy wszystkie nasze sprawy ustrojowe są w wystarczający sposób uregulowane przez konstytucję. Czy ustawa zasadnicza zawiera mechanizmy, które są wystarczającą zaporą dla coraz większego i natarczywego przenikania się życia gospodarczego z polityką, z partiami politycznymi? Warto również zastanowić się, czy zmiany konstytucji mogą być remedium na całe nasze polityczne zło, czy zmieniając konstytucję przyczynimy się do naprawy naszego państwa.

Jerzy Stępień: Nie powinniśmy wiązać zbyt wielkiej nadziei z tym, że sama zmiana konstytucji może cokolwiek zmienić w życiu politycznym naszego kraju.

Z punktu widzenia praktyki Trybunału Konstytucyjnego nie dostrzegamy potrzeby zmiany konstytucji. Jak dotąd nie było takiego przypadku, kiedy to konstytucja stałaby się gorsetem zbyt ciasnym, w którym sędziowie Trybunału czuliby się bezradni, nie znajdując w konstytucyjnych normach wystarczających wskazówek przy podejmowaniu decyzji o zgodności lub niezgodności z konstytucją zaskarżanych aktów prawnych.

Oczywiście to wcale nie oznacza, że nie istnieją polityczne czy ustrojowe powody, które przemawiają za tymi zmianami. Jednak powtarzam, z perspektywy Trybunału Konstytucyjnego, byłbym w tym przypadku bardzo ostrożny.

Nasza historia pokazuje, że przy pomocy zmian w samej konstytucji nie można zmienić państwa. Nie można zwłaszcza wprowadzić i zadekretować nowej, zmienionej kultury politycznej itd. W latach 20. i 30. również wydawało się, że stan państwa jest taki, że jeśli cokolwiek chce się w tym mechanizmie państwowym poprawić, trzeba zmienić konstytucję. Po zmianach okazało się jednak, że państwo w ogóle nie zostało uzdrowione, a co więcej - pogrąża się w coraz większym kryzysie.

Dopiero później elity polityczne doszły do wniosku, że naprawa państwa niekoniecznie może odbywać się poprzez zmiany konstytucyjne, że trzeba bardziej przyglądać się funkcjonowaniu poszczególnych instytucji, które mogą być naprawiane, nawet w ramach istniejącego porządku konstytucyjnego. Okazało się np., że najważniejszą sprawą jest wprowadzenie do naszej administracji publicznej dobrze przygotowanej służby cywilnej. Dzisiaj również pytania o profesjonalny korpus służby cywilnej znajdują się na porządku dziennym w dyskusji o naprawie naszego państwa.

Dlatego sądzę, że również i dzisiaj powinniśmy z tych historycznych doświadczeń korzystać i nie wiązać zbyt wielkiej nadziei z tym, że sama zmiana konstytucji może cokolwiek zmienić w życiu politycznym naszego kraju. Powiem więcej, jeżeli okaże się, że pewne zmiany są mimo wszystko niemożliwe do przeprowadzenia, to fakt ten może stać się źródłem jeszcze większego społecznego zawodu czy społecznej frustracji.

Antoni Z. Kamiński: Największym problemem istniejącego systemu politycznego jest fasadowość naszych instytucji, fasadowość procedur i powiem wprost - także fasadowość naszego prawa.

Gdyby ograniczyć zmiany w konstytucji tylko do kilku zasadniczych kwestii, to na pierwszym miejscu w kolejce do zmian umieściłbym zasadę proporcjonalności. Jestem zwolennikiem ordynacji większościowej i jednomandatowych okręgów wyborczych. To właśnie tędy wiedzie droga do ograniczenia "partyjniactwa" i "kolesiostwa", które tak nam dzisiaj wszystkim uwierają. Zmieniłbym również zasadę wyboru prezydenta. Wybory bezpośrednie na urząd prezydenta mają uzasadnienie wtedy, gdy mamy system rządów prezydenckich. W przypadku gdy mamy system rządów parlamentarnych, wybór prezydenta w drodze wyborów bezpośrednich oznacza stworzenie ośrodka władzy, który ma bardzo silną, niezależną legitymację. Tak umocowany ośrodek władzy może w sposób nieformalny funkcjonować w systemie politycznym, zawłaszczając sobie stopniowo władzę, która nie ma oparcia w przepisach prawa i nie podlega skutecznej kontroli ze strony parlamentu.

Kolejna zmiana powinna w moim przekonaniu dotyczyć ograniczenia immunitetu. Obecne regulacje, jakie mamy w tym zakresie, zapewniają w sposób nieuzasadniony zbyt daleko idącą ochronę. Ale w moim przekonaniu dzisiaj największym problemem istniejącego systemu politycznego, który ma również niestety swoje ugruntowanie w konstytucji, jest fasadowość naszych instytucji, fasadowość procedur i powiem wprost - także fasadowość naszego prawa. To właśnie za tymi fasadami, gdzieś na peryferiach prawnych procedur i instytucji, pojawiają się jakieś alternatywne ośrodki decyzyjne, mechanizmy decyzyjne, które w żaden sposób nie przystają do litery prawa.

Marek Wąsowicz: Wiele problemów w konstytucyjnej praktyce stwarza przede wszystkim wprowadzenie do ustawy zasadniczej zbyt wielu szczegółowych przepisów.

Czy zmiana konstytucji jest realna? Sądzę, że jest to raczej kwestia przyszłości. Obecnie nie ma ogólnej zgody politycznej na przeprowadzenie takich zmian. Jednym słowem nasza sytuacja społeczno-polityczna nie dojrzała jeszcze, by zabrać się do przeróbki ustawy zasadniczej. Pojawiają się jedynie wypowiedzi poszczególnych osób, które nieśmiało sugerują, że chciałyby one coś zmienić w konstytucji.

Uważam, że bez akceptacji wszystkich sił politycznych takie przedsięwzięcie nie jest dzisiaj możliwe.

Jerzy Stępień: Oczywiście z punktu widzenia logiki systemu ustrojowego państwa byłoby lepiej, gdyby prezydent był wybierany przez zgromadzenie narodowe czy kolegium elektorskie. Jednak od razu pojawia się pytanie, czy tego rodzaju zmiana jest możliwa do przeprowadzenia w Polsce. Przypominam, że taki model obowiązywał w 1989 r., przy wyborze pierwszego prezydenta. Okazało się jednak, że dynamika życia publicznego była tak duża, że w krótkim czasie trzeba było zmienić prawo wyborcze, tak by społeczeństwo mogło wybierać swojego prezydenta w wyborach bezpośrednich.

W moim przekonaniu, gdyby to się miało teraz zmienić, obywatele bardzo źle odebraliby propozycję zmiany systemu wyboru prezydenta. Szerokie kręgi społeczne odbierałyby to jako zamach na ich sferę wpływu na życie publiczne, jako uszczuplenie ich praw. Co więcej, wzmocniłoby się społeczne przekonanie, że nastąpiło to w wyniku zmowy elit, które chcą pozbawić szerokie kręgi wyborców wpływu na bieg spraw publicznych w Polsce. W moim przekonaniu propozycja zmiany zasad wyboru prezydenta jest w dzisiejszych warunkach po prostu propozycją nierealną.

Marek Wąsowicz: Analizując przykłady historyczne widać, że zapał do zmieniania norm konstytucyjnych w różnych miejscach świata przybiera różne wymiary. Klasycznym przykładem jest konstytucja amerykańska, która obowiązuje ponad 200 lat, tylko z niewielką liczbą poprawek. Z drugiej jednak strony mamy przykład francuski, gdzie przez 200 lat konstytucję zmieniono aż 15 razy. Francuzi wychodzili właśnie z takiego założenia, że jeżeli chce się coś w państwie zmienić, należy zacząć od konstytucji.

Moim zdaniem wiele problemów w konstytucyjnej praktyce stwarza przede wszystkim wprowadzenie do ustawy zasadniczej zbyt wielu szczegółowych zapisów. Im więcej aspektów życia publicznego jest w niej uregulowanych, tym szybciej okazuje się, że konstytucja w niektórych miejscach zaczyna uwierać. Jeżeli konstytucja zaczyna opisywać bardzo szczegółowo niektóre zjawiska, które np. w 1997 r. wydawały się szczególnie ważne i warte zapisania, to później, gdy sprawy toczą się już własnym rytmem, rodzą się liczne problemy.

Przykładem jest uregulowanie w konstytucji zasad funkcjonowania szkół wyższych. Przyjęto zasadę, że obowiązkiem państwa jest prowadzenie szkolnictwa wyższego. W konsekwencji polskie szkolnictwo boryka się z wieloma nierozwiązywalnymi problemami.

Dobrym przykładem na poparcie tej tezy jest np. art. 70 ust. 2 konstytucji, który mówi o zasadzie bezpłatnego nauczania w szkołach państwowych, z czego wyłączone są szkoły wyższe, ale tylko w zakresie pewnych usług edukacyjnych. Z tak skonstruowanego przepisu bierze się wątpliwość, czy powszechnie równy dostęp do studiów wyższych jest rzeczywiście realizowany. Mam co do tego poważne wątpliwości.

Innym przykładem jest przepis o autonomii szkół wyższych. Przewiduje on jednak nieograniczone możliwości limitowania tej autonomii w drodze ustaw. Takie ograniczenia próbuje m.in. wprowadzić teraz projekt nowej ustawy o szkolnictwie wyższym.

Uważam, że gdyby trzeba było wskazać miejsca, w których konstytucja uwiera, każde środowisko mogłoby podać takie przykłady, które są kłopotliwe i których nie można w drodze zwykłego ustawodawstwa zmienić, gdyż problem został już wyraźnie rozstrzygnięty w normie konstytucyjnej.

Czy jednak z tego wynika konieczność szybkiej zmiany konstytucji? Z czasem stanie się to zapewne nieuniknione albo też będziemy zmuszeni odwoływać się do regulacji europejskich, tylko po to, aby móc ponad konstytucją coś zmienić w naszym systemie.

Antoni Z. Kamiński: Podzielam przekonanie pana sędziego, że należy myśleć o stworzeniu korpusu profesjonalnej służby cywilnej. Jednak, jak widzę, jaki jest stosunek partii politycznych do tego przedsięwzięcia, to zaczynam postrzegać przyszłość służby cywilnej z wielkim zatroskaniem.

Włodzimierz Kazimierczak: Nasza dyskusja jest wielowątkowa. Wydaje mi się jednak, że pojedyncze propozycje zmian, jeśli chodzi o zasady przeprowadzania wyborów, okręgi jednomandatowe, ograniczanie immunitetu, mogą więcej zepsuć niż przysłużyć się naprawie państwa.

Niemniej jednak potrzeba zmian w konstytucji jest ogromna. Mówi się o niej w środowiskach naukowych, politycznych, dziennikarskich itd., może więc na początku warto postawić pytanie, w jakim ustroju mamy żyć: prezydenckim czy parlamentarnym, i od tego rozpocząć ogólnonarodową dyskusję na temat zmian w ustawie zasadniczej.

Oprac. Tomasz Pietryga, Andrzej Jankowski

O co pytali uczestnicy panelu

Czy konstytucję można w ogóle zmienić w drodze referendum?

Janusz Mordwiłko: Nie istnieje droga referendalna, która mogłaby bezpośrednio wprowadzić zmiany w konstytucji. Tryb zmiany ustawy zasadniczej jest ściśle określony jako tryb parlamentarny w art. 235. Istnieje możliwość wywołania referendum dla zaakceptowania zmian, które dotyczyłyby rozdziałów I, II, XII. Takie referendum nie może natomiast dotyczyć zmiany całej konstytucji. Aby referendum było wiążące, potrzebny jest udział co najmniej połowy uprawnionych do głosowania. Jednak ani bezpośrednie rozstrzygnięcie, ani wiążący charakter tego referendum nie mogą powodować bezpośrednio zmiany w konkretnym przepisie konstytucji.

Jednak wynik takiego referendum miałby znaczenie przede wszystkim polityczne. Ustawa referendalna stanowi również, że w takiej sytuacji parlament jest zobowiązany podjąć inicjatywę prowadzącą do zmiany ustawy, w tym przypadku konstytucji. Nie można jednak dać żadnych gwarancji, że w parlamencie udałoby się przeforsować taką ustawę.

Tego rodzaju referendum mogłoby mieć rzecz jasna doniosłe skutki polityczne, gdyż trudno sobie wyobrazić, żeby parlament przeszedł obojętnie nad wynikiem takiego referendum.

? Czy nasza konstytucja zezwala na stosowanie kary śmierci?

Jerzy Stępień: Nie znajduję jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy konstytucja zezwala na stosowanie kary śmierci. Zwraca się jednak uwagę na art. 30 konstytucji, w którym jest mowa o tym, że godność osoby ludzkiej jest nienaruszalna. Ten artykuł stał się podstawą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na tle ustawy o prawnej ochronie życia poczętego. Jeśli z art. 30 Trybunał wywiódł konstytucyjność ustawy, która chroni życie, to wydaje mi się, że można odnieść to samo do kary śmierci. Moim zdaniem, na podstawie art. 30 nie byłoby możliwe wykonanie kary śmierci ani uchwalenie w tym zakresie stosownych przepisów. Czy inicjatywa powołania konwentu konstytucyjnego ma szansę zakończyć się powodzeniem? Czy takie gremium jest w stanie przygotować sensowne zmiany w konstytucji?

Marek Wąsowicz: Musimy zdawać sobie sprawę, że taki konstytucyjny konwent byłby ciałem pozakonstytucyjnym. Takie ciało, choćby nie wiem jak szacowne, nie może podejmować żadnych wiążących inicjatyw, jeśli chodzi o zmiany w konstytucji. Również skuteczność polityczna konwentu nie byłaby, jak sądzę, zbyt duża. Są to ludzie z różnych opcji politycznych, byli premierzy, prezydenci, marszałkowie Sejmu i Senatu. Dziś występują oni jako niewątpliwe autorytety, lecz są bez większego zaplecza politycznego, które mogłoby przeforsować określone zmiany w łonie parlamentu. Dlatego do propozycji tej, gdy chodzi o skuteczność przedsięwzięcia, odnoszę się bardziej sceptycznie niż optymistycznie.