Dokąd zmierza Ameryka?

* Stany Zjednoczone mogą bardzo długo czekać na odzyskanie najwyżej oceny wiarygodności kredytowej. Międzynarodowe doświadczenia (np. Kanada, Dania, Finlandia) pokazują, że powrót do AAA zajmuje średnio od 8 do nawet 18 lat.

* Porozumienie zawarte w Kongresie, które zapisano w ustawie the Budget Control Act podpisanej na początku sierpnia 2011 roku przez prezydenta Baracka Obamę, ma szansę poprawić sytuację budżetową USA w perspektywie najbliższej dekady. Najnowsze szacunki wskazują, iż - w najbardziej optymistycznym scenariuszu - dług zostanie obniżony względem roku 2011 o ok. 6 proc. PKB do 2021 roku. Niemniej jednak, bardziej realistyczny scenariusz wskazuje, iż dług publiczny w tym okresie wzrośnie nawet o 9-14 proc. PKB.

* Sytuacja budżetowa kraju nie przeszkodziła prezydentowi Obamie przedstawić nowego, wartego 447 mld dolarów, pakietu stymulacyjnego (the Amercian Jobs Act), którego głównym celem jest poprawa fatalnej sytuacji na amerykańskim rynku pracy. Biorąc jednak pod uwagę skuteczność pakietu stymulacyjnego z 2009 roku, istnieją małe szanse na znaczące poprawienie sytuacji na amerykańskim rynku pracy.

* Aby poradzić sobie z powiększającym się zadłużeniem Amerykanie będą musieli dokonać nawet 3-krotnie większych oszczędności niż te, które wynikają z zapisów the Budget Control Act. Swój pomysł na znaczące ograniczenie długu w perspektywie długoterminowej (składający się z podwyżek podatków i cięć budżetowych) przedstawił 19 września 2011 r. prezydent Obama i gdyby udało się go w pełni wprowadzić życie, w ciągu dekady ustabilizowałby sytuację budżetową kraju.

* Istnieją jednak niewielkie szanse na to, aby - w perspektywie przyszłorocznych wyborów prezydenckich - republikanie zgodzili się na proponowane przez Baracka Obamę podwyżki podatków. Tym samym zaproponowany przez prezydenta program oszczędnościowy może pozostać tylko na papierze.

Stany Zjednoczone przed kryzysem gospodarczym nie miały problemów z wysokim deficytem i długiem publicznym (co widać odpowiednio na wykresie nr 1 i wykresie nr 2). Deficyt budżetowy wzrósł jednak znacząco na przełomie 2008 i 2009 roku. Do głównych czynników pogarszających sytuację budżetową USA należy zaliczyć:

1. Automatyczne stabilizatory - z wyliczeń the Congressional Budget Office (CBO) wynika, iż tylko w 2010 roku automatyczne stabilizatory powiększyły deficyt tego kraju o 2,4 proc. (w 2009 roku o 2,1 proc.). Reakcję automatycznych stabilizatorów na kryzys widać na wykresie nr 3.

2. Pakiety stymulacyjne - około 114 mld dolarów dodatkowego długu spowodowane było pakietem stymulacyjnym prezydenta Busha (The Economic Stimulus Act). Największe koszty dla budżetu związane były z przedłużeniem w 2010 roku ulg podatkowych z lat poprzednich (858 mld dolarów ) oraz podpisaną przez prezydenta Obamę ustawą The American Recovery and Reinvestment Act (821 mld dolarów) .

3. Pomoc dla instytucji finansowych - chociaż skup toksycznych aktywów za pośrednictwem funduszu TARP kosztował znacznie mniej niż zakładano, amerykańscy podatnicy i tak ponieśli znaczne koszty pomocy instytucjom finansowym - dla przykładu, pomoc dla Fannie Mae i Freddie Mac kosztowała 389 mld dolarów.

Począwszy od 1917 roku, kiedy to uchwalono ustawę the Second Liberty Bond Act (w celu sfinansowania wydatków na I Wojnę Światową), w USA ustalane są limity długu (debt celing). W tym roku demokraci i republikanie przez kilka miesięcy nie potrafili porozumieć się w kwestii podniesienia limitów zadłużenia (podnoszonych przez samego Baracka Obamę w tej kadencji już 3-krotnie). Ostatecznie porozumienie (debt deal) zostało zawarte dopiero 2 sierpnia 2011 roku, czyli ostatniego dnia - zgodnie z wyliczeniami sekretarza skarbu Timothy Geithnera- którego Stany Zjednoczone miały środki finansowe na spłacanie swoich wymagalnych zobowiązań.

W wyniku zawartego porozumienia prezydent Barack Obama podpisał ustawę the Budget Control Act, która zakłada:

" Podniesienie limitów zadłużenia o maksymalnie 2,4 biliona dolarów;

" Ograniczenie wydatków dyskrecjonalnych;

" Obowiązek zwołania głosowania w Kongresie - jeszcze tym roku - nad wprowadzeniem poprawki do amerykańskiej konstytucji, która m.in. ograniczyłaby możliwość zwiększania wydatków przez rząd (tzw. balanced budget amendment);

" Powołanie specjalnej komisji (Joint Select Committee on Deficit Reduction, zwanej również Super Committee), której zadaniem będzie znalezienie minimum 1,2 biliona dolarów oszczędności (docelowo 1,5 biliona) w ciągu 10 lat.

Jednym z ważniejszych elementów porozumienia jest powołanie Superkomitetu, który będzie składał się z 12 członków (po 3 z każdej partii i izby Kongresu). Komitet musi do końca bieżącego roku zaproponować konkretne propozycję oszczędności budżetowych. Całościowy efekt porozumienia szacowany jest na 2,4 biliona dolarów do 2021 roku, na co składa się 900 miliardów oszczędności na wydatkach dyskrecjonalnych i 1,5 biliona oszczędności, które ma znaleźć Super Komisja.

Pomimo zawarcia porozumienia w Kongresie i oddalenia widma niewypłacalności związanego z przekroczeniem limitów długu, w dniu 5 sierpnia 2011 r. agencja ratingowa Standard & Poor's - pierwszy raz w swojej historii - obniżyła rating Stanom Zjednoczonym z AAA na AA+.

Eksperci agencji argumentowali swoją decyzję:

" złym długookresowym stanem finansów publicznych USA (co widać na wykresie nr 4 i związane jest także z faktem starzenia się amerykańskiego społeczeństwa),

" niepowodzeniem w osiągnięciu porozumienia pozwalającego na zahamowanie zadłużenia i jego redukcję w połowie obecnej dekady, oraz

" malejącą stabilnością i przewidywalnością amerykańskich polityków i instytucji.

Standard & Poor's nie była pierwszą agencją ratingową, która odważyła się obniżyć rating USA. Już wcześniej dokonała tego mniejsza agencja Egan-Jones , która z kolei motywowała swoją decyzję wysokim poziomem długu i problemami w znaczącym obniżeniu wydatków. Egan-Jones podejmując swoją decyzję na długo przed 2 sierpnia 2011 r., stwierdziła, że obniżenie ratingu nie jest spowodowane opóźnieniem w podwyższeniu limitów zadłużenia a raczej obawą o rosnący dług względem PKB, który zbliża się do 100 proc. PKB (dla porównania, Kanada - kraj posiadający teraz rating AAA - posiada zadłużenie na poziomie 35 proc. PKB ).

Jakie mogą być skutki utraty ratingu AAA przez Stany Zjednoczone? W krótkim okresie, raczej niewielkie. Wynika to z kilku czynników:

" Zaledwie 1 z 3 głównych agencji ratingowych obniżyła rating Stanom Zjednoczonym (wśród agencji posiadających od SEC status NRSRO , tylko 2 na 10 agencji obniżyło rating USA);

" Różnica między AAA a AA+ jest nieznaczna (w metodologii S&P jest to różnica między "ekstremalnie dużą zdolnością" do spłaty zobowiązań a "bardzo dużą zdolnością" do spłaty zobowiązań);

" Analiza historyczna obniżek najwyższego ratingu dokonana przez firmę AllianceBernstein pokazuje, iż obniżenie ratingu z AAA do AA+ ma zazwyczaj niewielki wpływ na koszty obsługi długu, w krótkim okresie.

Niewykluczone jednak, iż długoterminowo Stany Zjednoczone mogą odczuć wzrost kosztów obsługi długu, co wynika m.in. z faktu, iż za obniżką ratingu dokonaną przez S&P i Egan-Jones mogą pójść inne agencje ratingowe. Istnieje również - niestety - prawdopodobieństwo, iż samo S&P dalej obniży rating Stanom Zjednoczonym. Tak właśnie działo się w przypadku ośmiu na 10 ostatnich obniżek ratingu dokonanych przez tą agencję ratingową .

Obniżka wiarygodności rządu federalnego może mieć wpływ także na kondycję finansową poszczególnych stanów i agencji rządowych. Spośród wszystkich stanów USA tylko 13 posiada teraz najwyższy rating AAA. Najgorzej oceniana jest Kalifornia z ratingiem A- (która posiada ponadto bezrobocie na poziomie 12,1 proc., gdy dla całych USA stopa bezrobocia teraz wynosi 9,1 proc.). Agencja S&P, po obniżeniu ratingu USA, dokonała również obniżenia ratingu instytucjom zabezpieczanym i finansowanym przez rząd, takim jak Fannie Mae, Freddie Mac, czy federalne banki pożyczkowe (Federal Home Loan Banks).

Stanom Zjednoczonym może być bardzo trudno odzyskać najwyższy rating wiarygodności kredytowej. Międzynarodowe doświadczenia pokazują, że - w zależności od tego jak kraj poważnie walczy z problemem zadłużenia - zajmuje to średnio od ośmiu do nawet 18 lat .

Dla przykładu, Kanadzie, po utracie AAA w latach dziewięćdziesiątych, powrót do tej oceny wiarygodności kredytowej zabrał prawie 10 lat i wiązał się z przejściem od 5-procentowego deficytu do nadwyżki budżetowej w ciągu trzech lat (tzw. "Maple Leaf Miracle" ). Z kolei Dania straciła najwyższy rating w 1983 roku, w skutek podwyższenia relacji długu do PKB z 29 proc. do 65 proc. w latach 1980-1982. Duńczycy odzyskali AAA w 2001 roku po wprowadzeniu potężnego planu konsolidacyjnego.

8 września 2011 roku prezydent Obama zaprezentował założenia kolejnego pakietu stymulacyjnego , którego głównym zadaniem jest poprawa sytuacji na amerykańskim rynku pracy (wykres nr 5 i 6). The American Jobs Act ma kosztować ok. 447 miliardów dolarów. Program składa się m.in. z następujących elementów:

" cięcia podatkowe (240 mld dolarów),

" wydatki na infrastrukturę (50 mld dolarów),

" modernizacja szkół (30 mld dolarów),

" przedłużenie programów dla bezrobotnych (49 mld dolarów) .

Czy the American Jobs Act poprawi sytuację na rynku pracy? Istnieją co do tego uzasadnione wątpliwości. W 2009 roku, gdy prezydenta prezentował założenia 787-miliardowego pakietu stymulacyjnego obiecywał, iż bezrobocie spadnie poniżej 7 proc. Nic takiego się jednak nie stało a bezrobocie skoczyło do 10,1 proc. Teraz administracja Obamy nie pokusiła się nawet o próbę prognozy pozytywnego skutki 447-miliardowego pakietu stymulacyjnego.

Prezydent Obama zapowiedział, iż jego nowy program stymulacyjny nie powiększy deficytu budżetowego. Stanie się tak jednak tylko w przypadku, gdy Superkomitet rozszerzy plan swoich prac o 447 mld dolarów, co oznaczałoby, iż jego obecnym celem jest znalezienie nie 1,5 bln a 2 bln dolarów oszczędności do końca tego roku.

19 września 2011 r. prezydent Obama zaprezentował swoją własną propozycję oszczędności budżetowych na łączną kwotę 4,4 bln dolarów w ciągu dekady . W tej kwocie zawierają się oszczędności wynikające z the Budget Control Act . Zdaniem administracji prezydenta Obamy wprowadzenie jego planu ustabilizowałoby dług budżetowy na poziomie 73 proc. PKB w 2021 roku. Prezydent proponuje obniżyć dług publiczny m.in. poprzez:

" zwiększenie dochodów (1,5 bln dolarów - na co składa się m.in. podniesienie podatków dla najbogatszych i reforma systemu podatkowego),

" wycofanie wojsk z Iraku i zmiana charakteru misji w Afganistanie (1,1 biliona dolarów),

" cięcia w służbie zdrowia (na kwotę 320 mld dolarów; omijające jednak Social Security),

" oszczędności na obsłudze długu (430 mld dolarów).

Zgodnie z najnowszymi prognozami The Congresional Budget Office (CBO ) z 24 sierpnia 2011 r. - które nie uwzględniają oszczędności, które Superkomitetowi zaproponował prezydent Obama w dniu 19 września 2011 r. gdyż są to tylko propozycje i nie wiadomo czy Kongres je zaakceptuje - oszczędności wprowadzone przez the Budget Control Act poprawią stan finansów publicznych Stanów Zjednoczonych w okresie najbliższej dekady.

CBO znacząco poprawiło swoje prognozy dla długu publicznego w USA względem analizy z marca bieżącego roku, kiedy to dług w 2011 roku przewidywany był na poziomie 68,9 proc. PKB (teraz 67,3 proc. PKB) a w 2015 roku 74.5 proc. PKB (teraz 68.7 proc. PKB). Eksperci CBO przewidują, że w 2021 roku dług ma wynieść 61 proc. PKB, czyli mniej niż teraz i o wiele mniej niż w prognozie z marca tego roku (75.6 proc. PKB).

W 2011 roku deficyt budżetowy ma być nadal wysoki i wynieść aż 8,5 proc. PKB. W 2012 roku deficyt jednak spadnie do 6,2 proc. PKB a w 2012 roku do 3,2 proc. PKB. W okresie 2015-2021 deficyt powinien być w granicach 1,1-1,5 proc. PKB.

CBO prognozuje spadek zadłużenia kraju, niemniej jednak sytuacja gospodarcza USA nie wygląda obiecująco. Wzrost gospodarczy w 2011 roku ma wynieść jedynie 2,4 proc. (czyli mniej niż 2,7 proc. jak prognozowało CBO na początku roku). Szybszy wzrost gospodarczy (4,4 proc.) przewidywany jest dopiero w 2014 roku. Bezrobocie najprawdopodobniej nie spadnie poniżej 8 proc. do 2014 roku . Niemniej jednak w IV kwartale tego roku ma spaść poniżej 9 proc.

Nie wszyscy jednak dają wiarę optymistycznym projekcjom CBO dotyczącym długu publicznego. Ekonomiści z The Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB) uważają, iż przedstawiony scenariusz jest mało prawdopodobny do osiągnięcia, co wynika z następujących okoliczności:

" trudno jest dzisiaj szacować przyszłe koszty konfliktów, w które angażują się Stany Zjednoczone. CBO zakłada tymczasem niezmienność kosztów wojny w Iraku i Afganistanie;

" mało realistyczne (mając na uwadze nadchodzące wybory i postulaty obydwu głównych partii w Kongresie) wydaje się założenie, że wszystkie obniżki podatków (z 2001, 2003 i 2010 roku) zostaną wygaszone w terminie i nie zostaną ponownie przedłużone na kolejne lata (prezydent Obama zaproponował dla przykładu wygaśnięcie tylko obniżek z 2001 i 2003 roku i to jedynie jeśli chodzi o najbogatszych - upper income earners);

" niewielu ekspertów wierzy również, że powołany Superkomitet w rzeczywistości jest w stanie uzgodnić wspólnie cięcia wydatków w wysokości 1,2 biliona dolarów (nie mówiąc już o oszczędnościach zaproponowanych przez prezydenta Obamę w przemówieniu 19 sierpnia 2011 r. - 4,4 biliona dolarów). Komitet będzie składał się z przedstawicieli partii republikańskiej i demokratów a ci, przy okazji debaty na temat podniesienia limitów długu, pokazali, że są mało skłonni do wzajemnych ustępstw. Zdolność do kompromisu będzie najprawdopodobniej maleć, im bliżej będzie do przyszłorocznych wyborów prezydenckich.

Warto również dodać, iż w czasie posiedzenia Superkomitetu z dnia 13 września 2011 roku, nawet przesłuchiwany dyrektor CBO - Doug Elmendorf - stwierdził, iż założenia przyjęte przez te instytucje w swoich ostatnich wyliczeniach są mało realistyczne .

Zdaniem ekspertów z CRFB, znacznie bardziej prawdopodobny jest scenariusz zgodnie, z którym dług wzrośnie w 2013 roku do 74 proc. PKB i przekroczy 81 proc. PKB w 2021 roku (to i tak poprawa, bo w marcu 2011 roku CBO przewidywało, iż w realistycznym scenariuszu dług przekroczy 90 proc.). W przypadku, w którym Superkomitet zdołałby znaleźć oszczędności w wysokości 1,2 biliona dolarów, dług w 2021 roku mógłby być niższy i wynieść 76 proc. PKB - czyli nadal więcej niż teraz.

Perspektywa dla finansów publicznych w USA uległa poprawie, nie oznacza to jednak, iż problemy budżetowe zostały rozwiązane. Ograniczenie długu publicznego będzie wymagało wielkich oszczędności, dla których trudno będzie znaleźć poparcie w Kongresie. Na dzień dzisiejszy, najbardziej realistyczna prognoza nadal zakłada, iż w przeciągu najbliższej dekady dług publiczny będzie rosnąć.

Reformy nie mogą się jednak koncentrować tylko na redukcji długu i deficytu bez względu na skutki dla wzrostu gospodarczego, bo tylko rozwój gospodarczy może trwale zmniejszyć zadłużenia. Badania pokazują, iż zwiększenie wzrostu gospodarczego o zaledwie 0,1 proc. rocznie może dać 300 miliardów oszczędności w ciągu dekady .

Niepewna sytuacja polityczna. Niestety, dyskusji na temat zrównoważenia budżetu z całą pewnością nie sprzyja kalendarz polityczny. Przyszłoroczne wybory prezydenckie będą raczej skłaniać do zaostrzania stanowisk niż do szukania kompromisu. To źle rokuje dla Stanów Zjednoczonych, tym bardziej, że jedną z przyczyn stojących za obniżeniem ratingu przez S&P, była nieprzewidywalna sytuacja polityczna.

Amerykanie źle oceniają politykę ekonomiczną prezydenta Obamy (popiera ją rekordowo niska liczba obywateli - 26 proc.) . Nie oznacza to automatycznie, że Amerykanie powierzą losy kraju republikanom. Jak wynika z najnowszego sondażu AP GFK, aż 51 proc. Amerykanów za obecną sytuację gospodarczą wini republikanina, George'a W. Busha a tylko 31 proc. obecnego prezydenta z partii demokratycznej.

Teraz nie da się ocenić kto jest faworytem przyszłorocznych wyborów. Partia republikańska nadal nie wybrała swojego kandydata. Wśród osób typowanych do uzyskania nominacji republikanów, największe szansę w wyścigu z Obamą ma Mitt Romney, który w ostatnim sondażu instytutu Gallupa uzyskał o 2 proc. wyższe poparcie od byłego senatora z Illinois. Na drugim miejscu uplasował się gubernator Teksasu Rick Perry - jeden z najbardziej aktywnych i kontrowersyjnych kandydatów - który uzyskał takie same poparcie jak Obama (47 proc.).

Pozostali republikanie - Michele Bachmann i Ron Paul (kandydat o poglądach libertariańskich) - przegraliby z obecnym prezydentem. Sara Palin ma ogłosić swoją decyzją odnośnie do kandydowania pod koniec września .

Wszystko to sprawia, że trudno dzisiaj oceniać jak zostanie rozwiązany problem zadłużenia Stanów Zjednoczonych. Uchwalenie the Budget Control Act i powołanie Superkomitetu poprawiło sytuację budżetową USA, jednak - najprawdopodobniej - będzie to za mało, aby zatrzymać narastanie długu. Potrzebne są bardziej radykalne posunięcia.

Witold Jarzyński

Bibliografia

^{Alesina Alberto, Ardagna Silvia, 2009, Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending, NBER Working Paper, No. 15438}

^{AllianceBernstein, When "Risk-Free" Isn't Risk Free: The Impact of a US Treasury Downgrade}

^{CBO, The Budget and Economic Outlook: An Update}

^{CRFB, 2011, Summary of the Budget Control Act}

^{CRFB, Understanding the S&P Downgrade}

^{CRFB, 2011, Analysis of CBO's August 2011 Baseline and Update of CRFB Realistic Baseline}

^{CRFB, 2009, Analysis of The American Recovery and Reinvestment Act}

^{Egan Jones Rating Company, Rating Analysis - 7/16/11}

^{Maurice P. McTigue, Regaining the Top Credit Rating: Is Canada a Role Model for the U.S.?, Mercatus Center}

^{The National Commission on fiscal responsibility and reform, 2010, The Moment of truth}

^{White House, 2011, Living Within Our Means and Investing in the Future, The President's Plan for Economic Growth and Deficit Reduction}