Drogowy pośpiech inwestycyjny kosztuje miliony złotych
Opóźnienia w inwestycjach drogowych i problemy z jakością często są skutkiem błędów popełnianych w trakcie badań terenu pod przyszłe drogi i na etapie ich projektowania. Kosztowne pomyłki można wyeliminować wydłużając czas na prace przygotowawcze, wprowadzając weryfikatora dokumentacji i kryteria jakościowe do przetargów.
Kontrakty na budowę dwóch newralgicznych odcinków autostrad A2 i A4 na linii wschód-zachód zostały zerwane. Dotąd nie udało się odzyskać gwarancji bankowych od ich wykonawców - chińskiej firmy Covec i macedońskiej Granit. Do tego dochodzą pęknięcia nawierzchni na wykonanych odcinkach autostrad A1, A2 i A4 oraz pewna już informacja, że żadna z dróg ekspresowych i autostrad, które miały być oddane do użytku przed Euro 2012, nie będzie gotowa w zakładanym terminie. To tylko parę informacji z ostatnich miesięcy wskazujących, że z inwestycjami drogowymi nie umiemy się uporać.
Pobierz: program do rozliczeń PIT
Mimo ponad 20 lat doświadczeń, system przygotowania i prowadzenia inwestycji drogowych nadal sprawia wrażenie ułomnego. Eksperci poproszeni o wyrażenie swojej opinii bez ogródek stwierdzają, że na cudzych i własnych błędach nauczyliśmy się dotychczas niewiele. Nader oszczędnie korzystamy też z wieloletnich doświadczeń zagranicznych, choćby Niemiec, które w minionym dwudziestoleciu zbudowały sieć autostrad we wschodnich landach. Specjaliści uważają jednocześnie, że mimo dotychczasowych niepowodzeń nie musimy być skazani na bylejakość i opóźnienia robót.
Jednym z najczęściej wytykanych błędów systemowych jest brak kryteriów jakościowych w przetargach organizowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Chodzi szczególnie o usługi intelektualne - na przykład przygotowanie koncepcji programowych, sporządzenie raportów środowiskowych, czy opracowanie projektów.
Krzysztof Wiśniewski, inżynier budowlany, członek Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców, a w przeszłości pracownik Instytutu Badawczego Dróg i Mostów uważa, że wprowadzenie kryteriów jakościowych do przetargów na inwestycje drogowe jest konieczne z wielu względów. Choćby dlatego, że solidnie opracowane projekty mogą w przyszłości dać znaczące oszczędności, bez ryzyka obniżania jakości dróg. Według niego, większe pieniądze wydane w fazie wstępnej dają szansę na to, że projektant wykona solidne badania gruntu pod przyszłą drogę, a dzięki temu będzie mógł zastosować rozwiązania optymalne dla danego terenu.
- Dziś, firma projektowa musi drastycznie ciąć koszty, w tym także wydatki na badania. W konsekwencji są one robione w minimalnym wymiarze wymaganym przez prawo. Projektant zaś, nie mając szczegółowych danych, dla własnego bezpieczeństwa przygotuje projekt adekwatny do warunków najtrudniejszych z możliwych. Jest on oczywiście znacznie droższy od tego, który mógłby opracować dysponując wszystkimi istotnymi informacjami. Oszczędzając setki tysięcy złotych na projekcie, wydamy co najmniej miliony złotych więcej na roboty budowlane - twierdzi Krzysztof Wiśniewski.
Michał Skorupski, inżynier, członek zarządu Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich szacuje, że obecnie w Polsce wydatki na prace przygotowawcze stanowią około 1 proc. całkowitego kosztu inwestycji drogowych. Tymczasem, żeby zapewnić należytą jakość tych prac, powinny wynosić około 4 - 5 proc. inwestycji. Dodaje, że straty, spowodowane niewystarczającymi nakładami na projekty i inne prace poprzedzające rozpoczęcie budowy idą w dziesiątki i setki milionów złotych.
- Przykładem może być budowa odcinka drogi ekspresowej S7 z Warszawy do Radomia. Gdyby projektanci mieli więcej czasu na przygotowanie koncepcji i więcej pieniędzy na samo projektowanie, wówczas droga ta na pewno nie przebiegałaby po śladzie drogi krajowej nr 7. Byłaby w odległości około 1 km od niej. Dzięki temu koszt całej inwestycji wyniósłby mniej niż połowę tego co wydano (za trzy odcinki z Grójca do Jedlińska zapłacono łącznie ponad 1 mld zł - przyp. red.), wliczając w to wykup gruntu pod drogę ekspresową z nowym przebiegiem - twierdzi Michał Skorupski.
Wyobrażenie o tym, jak niepełne dane mogą wpływać na inwestycje daje historia kosztorysu budowy odcinka drogi ekspresowej S8, łączącego węzeł Sieradz Południe z drogami krajowymi nr 12 i 14.
W pierwotnej wersji wartość robót została oszacowana na 188 mln zł. Już w trakcie przetargu, kosztorys został skorygowany o prawie jedną trzecią i obniżony do 129,3 mln zł. Ciekawe jest wyjaśnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na temat przyczyn tak głębokiego cięcia kosztorysu. Poniżej wersja oryginalna informacji przysłanej przez Urszulę Nelken, rzeczniczkę GDDKiA:
"Projektant założył bowiem, że na całej długości trasy biegnącej po podmokłym terenie trzeba zabić w grunt 44 269 pali żwirowych aby go ustabilizować. Skąd taka liczba? Podczas prowadzenia badań geologicznych niektórzy mieszkańcy nie wpuścili wykonawców na teren swoich działek, projektanci zatem przyjęli dla całego odcinka WARUNKI NAJTRUDNIEJSZE JAKIE STWIERDZONO. Później projektantowi udało się jednak porozumieć z mieszkańcami i badania zostały w końcu przeprowadzone. Okazało się (JUŻ NA ETAPIE PROWADZONEGO PRZETARGU), że kolumny żwirowe potrzebne są tylko w kilku miejscach i wystarczy wykonać ich ok. 10 proc. w stosunku do pierwotnych założeń. Tak znaczna różnica w liczbie kolumn, które trzeba było wykonać, spowodowała zmniejszenie kosztorysu inwestorskiego do 129,333 mln złotych."
Zwycięska oferta w przetargu na budowę tego odcinka miała cenę 68,2 mln zł netto, czyli nieco ponad połowę skorygowanego kosztorysu, a 36 proc. jego pierwotnej wartości. Powyższy przykład każe się zastanowić nad tym jaka w ogóle może być wiarygodność przygotowywanych kosztorysów i wyników badań wykonanych na zlecenie GDDKiA.
Jeżeli istnieją wątpliwości co do rzetelności opisu inwestycji, to zasadne jest także pytanie, jak przyszli wykonawcy robót na podstawie tak ułomnego materiału mają sporządzić prawidłową wycenę prac. Na ile uwzględni ona koszty wszystkich niezbędnych robót i możliwych rodzajów ryzyka, jakie mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji.
Tomasz Czajkowski, były prezes Urzędu Zamówień Publicznych uważa, że niedopuszczalne było sporządzanie opisu zamówienia bez dostępu do terenu przyszłych robót. Według niego, projektantowi nie wolno przyjmować domniemanych warunków geologicznych na terenie przyszłej budowy. Podkreśla jednocześnie, że prace zmierzające do stworzenia opisu zamówienia powinny ruszyć w momencie nabycia przez inwestora prawa do władania gruntem.
- W procesie inwestycyjnym obowiązują żelazne reguły dotyczące kolejności zdarzeń. Inwestor powinien najpierw nabyć prawo do władania gruntem, dopiero potem może przystąpić do badań i na końcu do projektowania. W żadnym wypadku nie należy iść na skróty, bo takie postępowanie zawsze się mści - uważa Tomasz Czajkowski
Dariusz Koba, prawnik, prezes Centrum Zamówień Publicznych zwraca uwagę, że nie tylko niskie ceny kontraktowanych prac przygotowawczych, ale także przeznaczony na nie czas odbijają się negatywnie na jakości dokumentacji.
- Kilka lat temu współpracując z GDDKiA mieliśmy możliwość wymienić się doświadczeniami z Holendrami. Gdy pytaliśmy ich o to, jak radzą sobie z robotami dodatkowymi, długo nie mogli zrozumieć o co nam chodzi. Okazało się, że u nich to problem bardzo rzadki, a to dzięki solidnie wykonanym pracom przygotowawczym. Poświęca się na nie większość czasu przeznaczonego na inwestycję. Liczbę niespodziewanych robót dodatkowych redukuje się do minimum - wyjaśnia Dariusz Koba.
Według niego powinniśmy wziąć przykład z państw, które poświęcają znacznie więcej czasu na gruntowne przygotowanie inwestycji. Pozwoliłoby to GDDKiA radykalnie ograniczyć ryzyko roszczeń, składanych przez wykonawców z tytułu błędów w dokumentacjach. Procesy sądowe od lat są zmorą inwestycji drogowych w Polsce.
Przedstawiciele wykonawców przyznają, że z problemem wiarygodności projektów radzą sobie zgodnie z utartym scenariuszem. Oferują niską cenę w przetargu, zakładając z góry, że później odbiją to sobie, żądając zwiększenia wynagrodzenia za dodatkowe roboty. Łatwo bowiem będą mogli wykazać, że wynikają one z błędów w dokumentacji. Aneksy do umowy zapewnią wykonawcy, że kontrakt będzie zyskowny.
Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wytykano przez wiele lat nadmierną gotowość do uznawania żądań wykonawców.
- Jakiś czas temu podejście inwestora do tych roszczeń zmieniło się radykalnie, co kierownictwo GDDKiA wyraźnie zaznaczyło na jednej z konferencji. Obecnie roszczenia są generalnie odrzucane i jedyną drogą jaka pozostaje wykonawcy jest skierowanie sprawy do sądu. Jednak nie mam wątpliwości, że istotna część tych roszczeń, ze względu na słabą jakość dokumentacji, jest zasadna. Efekt dzisiejszej polityki może być więc taki, że za kilka lat, łączna wartość odszkodowań orzekanych przez sądy, może wynieść nawet kilkanaście miliardów złotych - dodaje prezes Centrum Zamówień Publicznych.
Dariusz Koba podkreśla, że sama zmiana podejścia do roszczeń nie wyeliminowała źródła problemu, jakim nadal są błędy w dokumentach. Natomiast wykonawcy, projektanci i inżynierowie zgodnie przyznają, że relacje z GDDKiA jeszcze nigdy nie były tak złe. Tę opinię podziela też Janusz Piechociński, poseł koalicyjnego PSL i wiceprzewodniczący sejmowej komisji infrastruktury. Zwraca jednocześnie uwagę na skutki przetrzebienia rynku.
- Część firm, nawet jeśli złoży pozew przeciwko GDDKiA, może nie doczekać końca procesu. Poza roszczeniami na wielką skalę spodziewam się też fali bankructw firm drogowych - mówi Janusz Piechociński
Poza usprawnieniem prac przygotowawczych, dzięki większym nakładom i wydłużeniu czasu przeznaczonego na nie, eksperci widzą jeszcze inny sposób na poprawienie jakości dokumentacji inwestycji drogowych. Według Michała Skorupskiego wskazane jest wprowadzenie specjalisty, weryfikującego prace przygotowawcze w trakcie ich powstawania.
- Taki weryfikator powinien pełnić nie tylko funkcję kontrolną, ale mógłby również podpowiadać rozwiązania, które poprawiałyby jakość projektów. Albo zachowując jakość i trwałość drogi zmniejszały koszt jej budowy - wyjaśnia Michał Skorupski.
Efektem zatrudnienia weryfikatorów mogłoby być także wyeliminowanie błędów oczywistych dla inżynierów. Takich jak na przykład zapisy w Specyfikacji Technicznej Wykonania i Odbioru Robót, sporządzonej dla jednego z odcinków autostrady A1. W jednym miejscu tej specyfikacji zostały określone parametry techniczne wykonania podłoża, których nie można spełnić dwiema metodami przewidzianymi w innej części tego samego dokumentu.
Oszczędności płynące z usprawnienia prac przygotowawczych i ich weryfikacji merytorycznej mogą, według wyliczeń inżynierów, przełożyć się na setki kilometrów "ponadplanowych" dróg.
Przy założeniu, że w najbliższych latach wydatki na inwestycje drogowe sięgną 20 mld zł rocznie, polska sieć drogowa miałaby szansę wzbogacić się co roku o dodatkowe 100-150 km autostrad lub dróg ekspresowych. W perspektywie pięcioletniej daje to całą autostradę ze wschodu na zachód lub z północy na południe.
Propozycje specjalistów od inwestycji drogowych nie dają odpowiedzi na pytanie jak za małe pieniądze błyskawicznie budować drogi o perfekcyjnej jakości. Rozwiązania tak postawionego problemu nie znalazł jeszcze nikt i raczej nie znajdzie. Na pewno jednak warto z uwagą pochylić się nad postulatami ekspertów, jeśli chcemy, żeby polskie autostrady i drogi ekspresowe były oddawane do użytku w terminie, a pod względem trwałości i funkcjonalności dorównywały tym wybudowanym za Odrą.
Artur Burak
