Dzwonek alarmowy dla Polski. Bruksela każe rządowi zacisnąć pasa?

• Polska zakończyła 2023 rok z deficytem 5,1 proc. PKB, przekraczając limit, za którym grozi nam unijna procedura nadmiernego deficytu;
• Uruchomienie tej procedury będzie oznaczało konieczność podjęcia przez rząd działań mających uzdrowić stan finansów państwa;
• Jak będzie to wyglądało w praktyce? Czy rząd będzie musiał podnieść podatki, a może zredukować wydatki? I kto o tym zdecyduje?

W traktacie z Maastricht powołującym Unię Europejską zapisano limity fiskalne obowiązujące wszystkie państwa tworzące Wspólnotę. Najważniejsze z nich dotyczą długu publicznego, który nie może przekraczać 60 proc. produktu krajowego brutto, a także deficytu sektora finansów publicznych, który nie może być większy niż 3 proc. PKB. Jeśli kryteria te zostaną naruszone, na wniosek Komisji Europejskiej uruchamiana jest procedura nadmiernego deficytu (ang. excessive deficit procedure - EDP) - swoiste narzędzie dyscyplinujące kraj członkowski i zmuszające go do ścisłej kontroli swoich wydatków i przychodów, tak, by znów zaczął on spełniać traktatowe wymogi.

2 kwietnia Główny Urząd Statystyczny (GUS) poinformował, że według wstępnych wyliczeń deficyt polskiego sektora finansów publicznych (z uwzględnieniem sektora rządowego i samorządowego, tzw. general government, w skrócie gg), wzrósł w 2023 r. do 5,1 proc. PKB. Jesteśmy więc znacznie powyżej dopuszczalnego limitu. Ostateczne dane mają zostać opublikowane 23 kwietnia, ale trudno liczyć na to, że będą na tyle mocno odbiegać od szacunku, by okazało się, że Polska nie naruszyła jednak kryterium z Maastricht. KE będzie już wtedy miała oficjalny powód, by zastosować wobec Polski procedurę nadmiernego deficytu. Co w praktyce będzie to oznaczać dla polityki fiskalnej państwa i dla społeczeństwa? Czy Bruksela powie wprost naszym rządzącym, że muszą ograniczyć hojne transfery socjalne, różne formy wsparcia dla gospodarstw domowych, zawiesić reformy skutkujące zmniejszeniem wpływów podatkowych do budżetu państwa (jak podwojenie kwoty wolnej od podatku, co obiecywała przed wyborami KO)?

- Procedura nadmiernego deficytu jest dość mocnym sygnałem, że mamy zbyt dużą nierównowagę finansów publicznych, a mówiąc bardziej obrazowo - że wydajemy za dużo względem przychodów - mówi nam dr Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton. - Ale to, jakie działania mamy podjąć jako kraj w celu uzdrowienia sytuacji, będzie podjętą niejako "na miejscu" decyzją rządu i większości parlamentarnej. To nie jest tak, że KE powie nam, że musimy ograniczyć np. wypłaty świadczenia 800 plus, tylko że musimy dążyć do równowagi w finansach publicznych. To rząd określi, czy będziemy podnosić podatki, a jeśli tak, to które, czy może będziemy ciąć wydatki. 

- Ten ważny sygnał koniec końców jest działaniem na rzecz bezpieczeństwa finansów publicznych i nie jest jakimś "dopustem Bożym" ze strony KE - zastrzega jednocześnie ekonomista. - Politycy zabrnęli w ślepą uliczkę swoich obietnic i czas najwyższy, żebyśmy zdali sobie z tego sprawę. Nie wszystkie bowiem obietnice da się zrealizować - przykładowo, koszt podniesienia kwoty wolnej od podatku jest tak wielki, że dla każdego, kto nawet pobieżnie śledzi stan finansów publicznych, było jasne, że to nigdy nie mieściło się w katalogu tego, co realnie jest do zrobienia.

Przypomnijmy pokrótce, że podwyżka kwoty wolnej była jednym z elementów programu "100 konkretów na 100 dni" KO, która współtworzy obecną koalicję rządzącą. Pod koniec marca premier Donald Tusk wyłożył karty na stół i zakomunikował otwartym tekstem, że na realizację tego konkretu nie ma co liczyć nie tylko w przeciągu 100 dni, ale w ogóle tego roku, a pewnie i następnego - biorąc pod uwagę to, że wiceminister finansów Jarosław Neneman - prawa ręka ministra Andrzeja Domańskiego - podczas niedawnego posiedzenia Rady Dialogu Społecznego wskazał, że w perspektywie 2025 r. nie ma wręcz przestrzeni, by zaproponować konkretne rozwiązania w tym temacie. To dlatego, że koszt podniesienia kwoty wolnej dla budżetu państwa szacowany jest przez wiceministra Nenemana na 52,5 mld zł.

A w budżecie na 2024 r. założono deficyt w wysokości 184 mld zł - o tyle wydatki z państwowej kasy mają przewyższać wpływy do tej ostatniej. A to nie wszystkie problemy.

- Poprzedni rząd przygotował budżet, który zakładał wzrost długu całego sektora finansów publicznych o niemal 340 mld zł w 2024 r. Dodatkowo pewne rzeczy w tym budżecie były zbyt optymistycznie założone. Kiedy przyszedł nowy rząd i urealnił i zaktualizował projekt budżetu, to ten planowany wzrost zadłużenia powiększył się o 20 mld zł - mówi dr Marcin Mrowiec.

- Co to oznacza w praktyce? Że mamy planowany wzrost zadłużenia sektora gg o niemal 360 mld zł, a zatem, żeby nasze finanse się spięły, codziennie musimy zaciągać pożyczkę na miliard złotych - wyjaśnia nasz rozmówca. - To powinno być przedmiotem poważnej dyskusji publicznej, a - niestety - nie jest. Ja zatem traktuję ewentualne wszczęcie EDP (która, nawiasem mówiąc, nie jest skierowana tylko przeciwko nam, ale jest instrumentem ogólnego zastosowania) jako sygnał do poważnego zastanowienia się nad naszą kondycją. To tak, jak w przypadku wizyty u lekarza - oczywiście wolelibyśmy usłyszeć, że jesteśmy zdrowi, ale nie podrzemy otrzymanej diagnozy, bo chodzi o to, by coś z tą informacją o naszym stanie zdrowia zrobić. 

- Problem jest fundamentalny. Większa część klasy politycznej weszła w tę retorykę, że na wszystko nas stać i możemy się zadłużać bez końca, niejako przyzwyczajając nas do takiego przekazu - a jest dokładnie odwrotnie; pora uświadomić sobie, że nie możemy się zadłużać kosztem przyszłych pokoleń. To, co teraz się dzieje, to dzwonek na pobudkę i przedyskutowanie na poważnie naszych wydatków - dodaje ekonomista.

Gros tych wydatków związane jest z polityką społeczną. Czy jednak wyborcy byliby w stanie zaakceptować - w imię uzdrowienia finansów publicznych - wycofanie 800 plus, 13. i 14. emerytury, podniesienie wieku emerytalnego? W ostatnich latach zostali oni przyzwyczajeni do tego, że państwo jest w stanie wszystko sfinansować. Politycy są tego świadomi i na pewno nie podejmą niepopularnych decyzji. Budżet państwa dalej ponosić więc będzie wydatki, których ponosić teoretycznie by nie musiał (choć, oczywiście, część tych wydatków "wraca" do budżetu w postaci chociażby podatku VAT, bo więcej pieniędzy do dyspozycji gospodarstw domowych to większa konsumpcja) - a także te, które są niezbędne, zwłaszcza w jednej, mocno eksponowanej obecnie kategorii.

- Wiele spośród obecnych wydatków dyktują nam okoliczności zewnętrzne; chodzi tu o wydatki na zbrojenia - mówi dr Marcin Mrowiec. 

Polska od dłuższego czasu podkreśla na unijnym forum, że wzrost deficytu i zadłużenia wynika u nas głównie ze zwiększonych wydatków na obronność po tym, jak w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę staliśmy się krajem przyfrontowym. Jesienią ubiegłego roku państwa członkowskie UE na zgromadzeniu Rady ECOFIN zgodziły się, by takie wydatki były traktowane jako "czynnik łagodzący" ocenę stanu finansów państw przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym wszczęciu procedury nadmiernego deficytu. Ale nie chodzi przecież tylko o to - coraz większe wydatki rząd finansuje pożyczkami i, tak samo jak każdy zaciągający kredyt konsument, ponosi związane z tym koszty.

- Nawet jeśli te nakłady związane stricte ze zbrojeniami nie będą brane pod uwagę przy wyliczaniu naszego deficytu w relacji do PKB według unijnej metodyki, to i tak nie zmienia to faktu, że zapożyczając się, musimy płacić odsetki. Cały czas wracamy więc do kwestii zadłużania się - podkreśla główny ekonomista Grant Thornton.

- Tymczasem obecnie żyjemy w środowisku inflacyjnym - dodaje. - Czasy niskich stóp w euro minęły. W kolejnych latach inflacja będzie na wyższym poziomie niż byśmy chcieli; ja osobiście nie widzę łatwej drogi powrotnej inflacji w Polsce do celu, jeśli inflacja bazowa będzie kształtować się w przedziale 4-5 proc. W najbliższych latach fakt, że jesteśmy zadłużeni, będzie generował coraz większy ciężar obsługi odsetek. Nawet jeśli po uwzględnieniu wydatków na zbrojenia ten "sygnał od lekarza" będzie słabszy, to i tak przecież zadłużenie trzeba kiedyś spłacić.

Żeby uświadomić sobie wagę tego ciężaru, trzeba odwołać się do "Strategii zarządzania długiem publicznym w latach 2024-2027", opracowanej przez Ministerstwo Finansów. Zakłada ona, że w 2024 r. limit kosztów obsługi długu Skarbu Państwa wyniesie 66,5 mld zł, czyli 1,76 proc. polskiego PKB. W 2027 r. koszty obsługi długu mają natomiast nieznacznie przekroczyć 2 proc. PKB.

- Kolejnym elementem, na który warto zwrócić uwagę, jest cykliczność gospodarki - zauważa M. Mrowiec. - W tym roku prognozy zakładają wzrost gospodarczy w Polsce w okolicach 3 proc. i więcej, będzie to więc wzrost zbliżony do potencjalnego. W takiej sytuacji nasz deficyt powinien być zbliżony do zera, a nie wynosić "5 procent plus", przy czym nie wiadomo, na czym ostatecznie się skończy. I podsumowuje: - Mamy więc do czynienia z całą masą czerwonych lampek, które już palą się na biurkach ekonomistów obserwujących stan finansów publicznych w Polsce - i pora, żebyśmy o tych sygnałach ostrzegawczych zaczęli rozmawiać także w debacie publicznej.