Rząd D. Tuska będzie miał problem z deficytem. Czy KE może ukarać Polskę?

• Mateusz Morawiecki podczas swojego expose przypomniał, że Polska wywalczyła wyłączenie zwiększonych wydatków na obronność z wyliczeń dokonywanych w ramach tzw. procedury nadmiernego deficytu KE;

• taka procedura, jeśli zostanie nałożona na kraj członkowski UE, może skutkować ograniczeniami, a nawet karami w dziedzinie finansów państwa - w skrajnych przypadkach Bruksela może nawet nakazać państwu zwiększenie podatków;

• czy Polska faktycznie ma szansę, by uniknąć procedury nadmiernego deficytu? Ekonomiści wskazują, że deficyt finansów publicznych w 2024 r. będzie ogromny nawet po odliczeniu wydatków na obronność i może sięgnąć 5-6 proc. PKB;

• KE może uruchomić procedurę nadmiernego deficytu na kraj, którego deficyt przekracza 3 proc. PKB. 

Procedura nadmiernego deficytu (PND) może być zastosowana w stosunku do państwa członkowskiego UE przez Komisję Europejską w sytuacji, w której państwo to wykazuje nadmierny deficyt lub poziom zadłużenia, nie respektując tym samym unijnego Paktu stabilności i wzrostu. Pakt ten stanowi zbiór zasad, które mają zapewnić, że polityki fiskalne państw członkowskich są skoordynowane. Jest to więc mechanizm, za pomocą którego Wspólnota dyscyplinuje kraje, których wydatki są nadmierne. W ramach tego mechanizmu na dane państwo mogą zostać nałożone konkretne ograniczenia, przekładające się w praktyce na konieczność reorganizacji finansów publicznych. Kraj objęty procedurą nadmiernego deficytu może być nawet zmuszony do cięć wydatków albo zwiększenia obciążeń podatkowych nakładanych na obywateli czy firmy, by łatwiej mógł swoje wydatki sfinansować. 

Procedura nadmiernego deficytu - której stosowanie Bruksela zawiesiła w ostatnich latach z uwagi na dodatkowe wyzwania, z jakimi mierzyły się kraje członkowskie w związku z pandemią - jest wszczynana, kiedy deficyt sektora finansów publicznych przekracza 3 proc. PKB.  

W tegorocznej Aktualizacji Programu Konwergencji (APK) - który to dokument państwa członkowskie UE przedkładają co roku Komisji Europejskiej i radzie unijnych ministrów finansów Ecofin - polskie Ministerstwo Finansów założyło, że deficyt sektora rządowego i samorządowego (tzw. deficyt general government) wyniesie 4,7 proc. PKB w 2023 r. i spadnie do 3,4 proc. w 2024 r. Widać więc, że już w tym roku Polska przekroczyłaby krytyczny próg deficytu 3 proc. PKB, powyżej którego nasz kraj zostałby objęty PND. Na szczęście w tym roku w całej Wspólnocie obowiązywało jeszcze wspomniane wyżej zawieszenie reguł fiskalnych UE (tzw. ogólna klauzula wyjścia). Ale już w przyszłym roku reguły te wracają - przy czym w 2024 r. planowany deficyt również przekracza 3 proc. PKB. A Komisja Europejska, dokonując wiosną br. oceny stanu finansów poszczególnych państw członkowskich, wskazała, że w 2024 r. około dwadzieścia z nich - w tym Polska - może znaleźć się w procedurze nadmiernego deficytu.  

Dodajmy przy okazji, że prognozowany przez rząd Mateusza Morawieckiego deficyt w wysokości 3,4 proc. PKB w 2024 r. to szacunek, który znacząco różni się od wyliczeń ekonomistów zajmujących się finansami publicznymi - a którzy to ekonomiści mówią o deficycie oscylującym wokół 5 proc. PKB (niektórzy wskazują nawet na 6 proc. PKB). 

Dlatego właśnie Polska tak usilnie zabiegała na forum UE o to, by nadzwyczajne wydatki na obronność nie były uwzględniane w wyliczeniach KE decydujących o tym, czy dany kraj zostanie objęty procedurą nadmiernego deficytu. Wysiłki te zostały uwieńczone sukcesem - jak przypomniał podczas swojego expose z 11 grudnia Mateusz Morawiecki, rada Ecofin uznała, że zwiększone inwestycje obronne powinny być uznane za czynnik istotnie wpływający na ocenę stanu finansów tych państw, co do których rozważane jest wszczęcie PND. 

Czy zatem przyszłe kierownictwo ministerstwa finansów może spokojniej myśleć o czekających Polskę w 2024 r. wydatkach? 

- Myślę, że to jest o tyle dobra wiadomość, że geopolityka zmusza nas obecnie do inwestowania w obronność więcej, niż byśmy chcieli - dobrze zatem, że wydatki te nie będą wliczane do deficytu budżetowego i długu w świetle mechanizmu procedury nadmiernego deficytu UE - mówi Interii Biznes dr Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton.  

- Te intensyfikowane wydatki to jednak wciąż będzie zaciąganie długu, który to dług trzeba będzie spłacić, a po drodze spłacić jeszcze odsetki od tego zadłużenia. Tak więc wywalczenie tego, że wydatki materiałowe na uzbrojenie nie będą uwzględniane w wyliczeniach związanych z procedurą nadmiernego deficytu, nie zmienia w istocie rzeczywistości ekonomicznej - podkreśla ekonomista. - Niemniej jednak, gdyby te wydatki nie były odliczone, to w okresach słabszego wzrostu gospodarczego mogłoby się okazać, że Polska musi utrzymywać zerowy albo bardzo niewielki deficyt, bo nakłady zbrojeniowe stanowią obecnie istotną część wydatków państwa.

- Z tej perspektywy jest to przebłysk światła przez ciemne chmury czekające na nowego ministra finansów w sytuacji, w której zaplanowany na przyszły rok deficyt to prawie 5 proc. PKB, a w liczbach bezwzględnych 334 mld zł - mówi M. Mrowiec. - To już samo w sobie jest wyzwaniem, a do tego partie nowej koalicji rządzącej złożyły pewne obietnice wyborcze, i będą czuły się w obowiązku przynajmniej częściowo się z nich wywiązać. Tymczasem to, co zostało zaplanowane w budżecie na 2024 r. przez odchodzący rząd, znajduje się na granicy możliwości sfinansowania na rynku, tak więc jeśli czynniki polityczne narzucą nowemu ministrowi finansów nowe wydatki, to będzie on balansował na granicy sfinansowania tych wydatków albo znajdzie się wręcz poza nią. Z tego punktu widzenia jest to dobra wiadomość, że wydatków na zbrojenia nie będzie on musiał zaliczać do kwot, które złożą się na deficyt.  

Nie oznacza to jednak, że w resorcie finansów - którym najprawdopodobniej pokieruje współtwórca gospodarczego programu Koalicji Obywatelskiej, ekonomista Andrzej Domański - mogą strzelać korki od szampana. Finanse państwa są napięte, a obietnice złożone w kampanii wyborczej, jeśli doczekają się realizacji, dodatkowo je nadwyrężą. Pozostaje również pytanie, czy nieuwzględnienie przez KE nadzwyczajnych wydatków na obronność w kalkulacjach dotyczących budżetu Polski wystarczy, by Polska uniknęła PND.

- Ze wstępnych szacunków wynika, że tego typu ujęcie nie eliminuje ryzyka wpadnięcia przez Polskę w procedurę nadmiernego deficytu - mówi nam Grzegorz Maliszewski, główny ekonomista Banku Millennium. - Projekt budżetu, który dotychczas poznaliśmy, zakłada deficyt na poziomie 165 mld zł, a z dużym prawdopodobieństwem możemy założyć, że deficyt ten będzie jeszcze musiał zostać powiększony. 

- Nie uwzględnia on bowiem części propozycji, o których już wiemy, że będą wdrażane - zamrożenia cen energii, którego koszt szacowany jest na 16 mld zł w 2024 r., a także prawdopodobnego utrzymania obniżonej stawki VAT na podstawowe produkty żywnościowe przynajmniej do połowy roku, który - przypomnijmy - będzie rokiem wyborczym - kontynuuje ekonomista. - To przedłużenie może kosztować 6 mld zł w 1-szej połowie 2024 r. (biorąc pod uwagę szacunki ustępującego rządu mówiące o 3 mld zł kwartalnych kosztów takiego rozwiązania) i kolejne 6 mld zł w 2-giej połowie roku. Pamiętajmy też, że premier Donald Tusk zadeklarował podwyżki dla nauczycieli, co może kosztować 14 mld zł. Tylko te rozwiązania zwiększają deficyt w 2024 r. o około 40 mld zł względem dotychczas zaplanowanego. Jak widać, pozostanie on więc wysoki; pomijając element wydatków militarnych, przy utrzymaniu reguł z poprzedniego roku, mógłby on sięgnąć około 6 proc. PKB.

- Do tego, jeśli deficyt w kalkulacjach unijnych zostanie obniżony o wydatki militarne, to nie można wykluczyć, że pojawi się pokusa po stronie nowego rządu, by zwiększyć wydatki w innych miejscach. W 2024 r. mamy wybory samorządowe i wybory do europarlamentu, więc na istotną konsolidację fiskalną może zabraknąć determinacji w warunkach toczącej się kampanii i zabiegania o poparcie wyborców - zauważa G. Maliszewski.

Nasz rozmówca dodaje, że 2024 r. będzie dla nowego kierownictwa Ministerstwa Finansów bardzo trudny także z uwagi na ogromne potrzeby pożyczkowe, które trzeba będzie sfinansować w warunkach wciąż relatywnie wysokich stóp procentowych, jakkolwiek na ten moment na horyzoncie nie widać problemów w tym względzie.