Fundusze strukturalne - model portugalski
Prawie dwie dekady członkostwa Portugalii w Unii Europejskiej to okres rozwijania i modernizacji gospodarki. Ważnym impulsem był dla tego rozwoju napływ kapitału - zarówno w ramach funduszy strukturalnych, jak i bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Analizując wdrażanie polityki regionalnej w Portugalii, warto zwrócić uwagę na ciekawe rozwiązania administracyjne, zastosowane w zarządzaniu funduszami strukturalnymi.
Portugalia leży na obrzeżach centrów gospodarczych Unii Europejskiej, a ponadto, podobnie jak Hiszpania, przez cztery dekady funkcjonowała w ramach niedemokratycznego reżimu. Po rewolucji goździków z 1974 roku szczególnie istotne było utrwalanie młodej demokracji i niedopuszczenie do przejścia Portugalii na stronę krajów bloku socjalistycznego. Negocjacje w sprawie członkostwa Portugalii trwały od 1978 do 1985 roku. Ostatecznie Portugalia wraz z Hiszpanią uzyskały członkostwo we Wspólnotach Europejskich 1 stycznia 1986 roku.
Trudne początki
To byłe państwo kolonialne wstępowało do Wspólnot Europejskich jako kraj biedny. Oprócz wysokiej inflacji problemem - choć nie tak dotkliwym jak w przypadku Hiszpanii - było bezrobocie. Należy również podkreślić rolniczy charakter kraju; w latach 80. około 70 proc. ludności Portugalii mieszkało na wsi. Duży odsetek niewykwalifikowanej siły roboczej negatywnie odbijał się na konkurencyjności portugalskiej gospodarki. W 1986 roku PKB per capita w Portugalii stanowiło około 55 proc. średniej unijnej. Wynik gorszy nawet od Grecji...
Dopiero począwszy od lat 90. Portugalia wyprzedza Grecję w poziomie PKB na jednego mieszkańca. Po wejściu do Wspólnot Europejskich rozpoczął się okres dynamicznego, przekraczającego średnią unijną wzrostu gospodarczego, między innymi dzięki uruchomieniu w drugiej połowie lat 80. szeregu reform strukturalnych, modernizujących gospodarkę. Warto wspomnieć, że gospodarka portugalska po rewolucji goździków została w dużym stopniu znacjonalizowana. Pod koniec lat 80. rozpoczęto reprywatyzację, początkowo w sektorze finansowym, później również w pozostałych sektorach gospodarki. Inne ważne przedsięwzięcia to reforma systemu podatkowego, reforma prawa pracy oraz inwestycje w budowanie infrastruktury. Lata 90. to również wzrost napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
Przed rozpoczęciem wdrażania funduszy strukturalnych nie było w Portugalii tradycji działań mających na celu niwelowanie różnic w rozwoju regionalnym. Również dzisiaj rozwój portugalskich regionów nie jest równomierny. Ogólnie można stwierdzić, że ludność koncentruje się wzdłuż wybrzeża i są to równocześnie obszary bardziej rozwinięte niż te wewnątrz kraju. Skutki oddziaływania funduszy strukturalnych są też bardziej widoczne na północy niż w centrum kraju lub w regionie Alentejo. Portugalia jest krajem scentralizowanym, w którym ważną rolę polityczną i gospodarczą odgrywa Lizbona; charakterystyczna jest również silna - w porównaniu ze znaczeniem regionów - pozycja miast.
Zasady zarządzania
W Portugalii zarządzanie trzecimi Podstawami Wsparcia Wspólnoty (PWW) nie zostało wpisane w istniejące ramy administracyjne. Stworzono odrębne struktury wyspecjalizowane we wdrażaniu funduszy strukturalnych, funkcjonujące obok tradycyjnej administracji publicznej.
Istnieją jednak powiązania pomiędzy pionem odpowiedzialnym za wdrażanie PWW a działami administracji odpowiedzialnymi za pozostałe kwestie. Każdy program operacyjny jest zarządzany przez menedżera, mianowanego przez ministra właściwego dla danego programu operacyjnego. Menedżer stoi na czele jednostki zarządzającej (management unity) oraz posiada kompetencje, jakimi dysponują instytucje zarządzające (management authorities).
PWW są zarządzane przez jednostkę zarządzającą, na której czele stoi Dyrektor Generalny Rozwoju Regionalnego (Regional Development General Director). W przypadku programów regionalnych menedżer jest mianowany przez Radę Ministrów, a nie przez pojedynczego ministra. Menedżer zarządzający programem regionalnym jest równocześnie szefem Departamentu Planowania Regionalnego (CCR- Comissoesde Coordenaçao Regionais). Zatem - w przeciwieństwie do menedżerów zarządzających programami sektorowymi - nie zarządza w pełnym wymiarze czasu. Ten skomplikowany zabieg ma za zadanie wprowadzenie koordynacji pomiędzy programami regionalnymi oraz zdekoncentrowanymi działaniami ministerstwa w danym regionie.
Specyfika portugalskiego modelu wdrażania funduszy strukturalnych polega również na tym, że inaczej niż zazwyczaj rozwiązano problem instytucji wdrażających (implementing intermediary bodies). W wielu przypadkach funkcje te pełni bezpośrednio dane ministerstwo. Instytucje wdrażające pojawiają się w przypadku programów operacyjnych, w których przeważają projekty w zakresie inwestycji publicznych, pomocy dla rolników, oraz programów poświęconych kwestiom szkoleniowym i zatrudnieniowym. Natomiast w przypadku programów regionalnych rolę instytucji wdrażających pełnią m.in. miasta, związki miast, oraz agencje rozwoju.
Wojciech Kupras-Czernicki
Fundusze Europejskie nr 5(12)/2005
