Inflacja prawa sprzyja korupcji

- Czy gdyby dwóch kontrolerów przeprowadzało, niezależnie od siebie, kontrolę w tej samej spółce lub tym samym urzędzie, to powstałyby dwa raporty identyczne czy różniące się od siebie?

Mirosław Sekuła - Oczywiście że nie byłyby identyczne. Proces kontroli, niezależnie od obiektywnego oprzyrządowania, którym posługuje się każdy nasz kontroler, jak każde ludzkie dzieło, nosi piętno indywidualizmu. Stąd tak duża dbałość ustawodawcy, aby w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli istniały mechanizmy zabezpieczające kontrolerów przed naciskami, takie m.in. jak mianowanie pracowników czy wysokie wymagania merytoryczne i etyczne stawiane kandydatom do pracy w Izbie. A odnosząc się do pytania, obydwa raporty najbardziej różniłyby się na najniższym etapie, czyli wtedy, gdy sam kontroler sporządza protokół z kontroli. Na następnym etapie, w przygotowaniu wystąpienia pokontrolnego, uczestniczy już więcej osób, a w opracowaniu informacji o wynikach kontroli, dokumencie, który wychodzi z Izby, dane podlegają weryfikacji przez tak dużą grupę osób, że "prawie na pewno" konkluzje i wnioski obu raportów byłyby identyczne.

- Jakie jest więc prawdopodobieństwo, że rzeczywistość zanotowana przez kontrolera nie ulegnie zamazaniu na poszczególnych etapach ścieżki weryfikacyjnej bądź odwoławczej, która przysługuje kontrolowanemu podmiotowi?

M. Sekuła - W protokole kontroli najważniejsze są fakty. Na nich koncentrują się nasi kontrolerzy. Kontrolerzy przedstawiający szefom kontrolowanych podmiotów do podpisu protokoły spotykają się czasem z pretensjami, że w protokołach rzadko pojawiają się oceny. Czują się niejako zawiedzeni, że od razu nie otrzymują wytyków mówiących, iż np. jakiś fakt świadczy o nierzetelności, inny - o niegospodarności, a jeszcze inny - o niecelowości. Zdziwienie następuje wtedy, gdy w wystąpieniu pokontrolnym znajdą informację, że np. w wyniku jakiegoś działania doszło do nielegalnego wydatkowania środków budżetowych na określoną kwotę. Chciałbym dodać, że zarówno przygotowanie kontroli, jak i jej przeprowadzanie odbywa się na podstawie zobiektywizowanych standardów. Określają one cel, zakres, metodykę, ryzyko kontroli, dobór próby do kontroli itd. W ich efekcie konkretne działanie zawsze zostanie tak samo ocenione.

Moim zdaniem, można mówić nawet o hiperinflacji prawa. Jeżeli tego procesu nie opanujemy, to nasze życie społeczne i państwowe będzie tak samo cierpiało jak życie gospodarcze.

- O tajnikach zawodu kontrolera można by zapewne mówić długo, ale myślę, że bardziej naszych czytelników zainteresuje, ile raportów rocznie przygotowuje Izba i jaka jest ich przydatność.

M. Sekuła - Corocznie przygotowujemy ok. 170 - 180 informacji o wynikach kontroli. Nasi kontrolerzy odwiedzają corocznie od 3 do 4 tys. urzędów, instytucji i innych osób prawnych. Informacje o wynikach kontroli są przedkładane Sejmowi, Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów oraz innym naczelnym i centralnym organom państwowym. Można więc założyć, że NIK przekazuje znaczną wiedzę o funkcjonowaniu państwa, także o zagrożeniach korupcją. Czy wiedza ta jest przydatna? Powinna być. Przy okazji chcę przypomnieć, że Izba nie wykonuje czynności operacyjnych jak policja, nie ma uprawnień śledczych jak prokuratura i nie może karać jak sądy. I dobrze, że nie ma. NIK mimo to ma pewne instrumenty, którymi może zwalczać działania niezgodne z prawem, niegospodarne, nierzetelne i niecelowe. Za działanie skuteczne uznajemy ukaranie tego, kto na to zasłużył, lub naprawienie błędów. Konieczna jest jednak odpowiednia reakcja właściwego organu administracji publicznej.

- Ale administracja reaguje kiedy chce, ponieważ nie ma żadnej sankcji za lekceważenie wniosków pokontrolnych. Nadal resorty wydają z opóźnieniem lub w ogóle nie wydają przepisów wykonawczych, nie reagują na wskazanie obszarów korupcyjnych itp. A przy okazji, czy zdarzyło się kontrolerom napisać raport niekrytyczny?

M. Sekuła - Zdarza się, czasem wręcz wystawiamy "laurki". Z naszych kontroli wynika, że bez większych zgrzytów i kolizji pracują samorządy, aczkolwiek ostatnio tę opinię popsuła im zbyt mała dbałość o mienie gmin w gospodarowaniu gruntami komunalnymi. Potwierdzają to wyniki kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz rezultaty dochodzeń prokuratorskich w przypadkach podejrzeń o spekulację gruntami. Ale i tak w naszych kontrolach samorządy wypadają lepiej niż administracja rządowa.

- Sytuacja w administracji może niepokoić, bo skąd ma iść przykład, jak nie z góry?

M. Sekuła - Dobra okazja, żeby powiedzieć, iż obraz medialny naszej rzeczywistości jest nadto przyczerniony. Ze 170 - 180 informacji o wynikach kontroli, które sporządzamy rocznie, najciekawsze są przedmiotem konferencji prasowych. Jest ich ok. 60. Średnio raz w miesiącu jest taka informacja, która wzbudza silny medialny oddźwięk z uwagi na ujawnione fakty. To znaczy, że na te 180 informacji zaledwie ok. 10 do 12 mówi o znaczących nieprawidłowościach. To mniej niż 10 proc. Kontrola wykonania budżetu państwa w jednostkach rządowych i w niektórych samorządach wykazuje różnej wagi nieprawidłowości w około 10 - 15 proc. wszystkich zbadanych jednostek. Od kiedy wykonujemy kontrolę budżetu państwa z uwzględnieniem zasad audytu finansowego, tj. także z losowaniem statystycznej próby dowodów księgowych z prawdopodobieństwem nie mniejszym niż 95 proc., możemy powiedzieć, że ustalenia dotyczące ksiąg rachunkowych i sprawozdań budżetowych są zgodne z prawdą.

- W jaki sposób można wykorzystać doświadczenia z przeprowadzanych kontroli?

M. Sekuła - Zacznę od dygresji osobistej. Zanim zostałem prezesem NIK, byłem posłem, działaczem samorządowym, wiceburmistrzem itd. Zawsze najpoważniejszym i najbardziej rzetelnym źródłem wiedzy o państwie były dla mnie raporty NIK. Oczywiście, można stawiać zarzuty kierownictwu Izby, że czasami przechylało się to w jedną, to w drugą stronę, jeśli chodziło o sympatie polityczne, ale niewątpliwie trudno znaleźć bardziej niezależną od nacisków politycznych instytucję niż NIK. Jest to możliwe dzięki nadzwyczajnemu jej umocowaniu w Konstytucji RP i dużej niezależności ustawowej kontrolerów, nawet wobec prezesa Izby. Ważne jest też, że kadencja prezesa trwa 6 lat, czyli mija się z kadencjami sejmowymi. Przywiązujemy ogromną wagę do tego, by wyniki naszych kontroli były rzetelnym źródłem wiedzy o polskiej gospodarce i administracji. Chciałbym, aby tak właśnie Izba była postrzegana. I od razu uprzedzam pani pytanie, czy rzeczywiście tak jest. Otóż nie jest. Spora część zarzutów dotyczy tego, że "złapaliśmy za mało złodziei".

- Chcielibyśmy czegoś więcej niż tylko rzetelnej fotografii otaczającej nas rzeczywistości, żeby np. wnioski de lege ferenda przekładały się na konkretną liczbę znowelizowanych przepisów utrudniających korupcję lub likwidujących szkodliwe luki prawne. Musimy więc zacząć od wyjaśnienia, co to są wnioski de lege ferenda...

M. Sekuła - Są to wnioski z kontroli o charakterze legislacyjnym. Formułowane przez NIK wnioski de lege ferenda mają służyć poprawie systemu prawnego - uzupełnieniom i korektom. Powinny one likwidować przyczyny stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, często spowodowanych brakiem regulacji prawnej czy też przepisami, które dają się wieloznacznie interpretować albo co do których istnieje rozbieżna praktyka ich stosowania. W skali każdego roku ustalenia średnio 40 kontroli NIK uzasadniają sformułowanie wniosków o takim właśnie charakterze. Na przykład w 2004 r. w 34 informacjach o wynikach kontroli Izba przedstawiła 62 wnioski de lege fefenda, z czego: 8 wniosków miało charakter systemowy, tzn. postulowano w nich kompleksowe uregulowanie określonego zagadnienia, 49 wniosków dotyczyło zmian w ustawach, 13 wniosków dotyczyło konieczności wydania bądź zmiany rozporządzeń. Spośród tych 62 wniosków - 11 zostało zrealizowanych, 46 nie zrealizowano, a 5 jedynie częściowo.

- Jak więc powinna wyglądać modelowa współpraca Izby z parlamentem i rządem? Pytam dlatego, że po raz pierwszy od niepamiętnych czasów ostatnie posiedzenie sejmowej Komisji ds. Kontroli Państwowej z udziałem kierownictwa NIK zakończyło się sformułowaniem konkretnych wniosków, projektem uchwały zmieniającej regulamin Sejmu i zapowiedzią dwóch dezyderatów adresowanych do prezesa Rady Ministrów.

M. Sekuła - Współpraca z posłami tej komisji nabrała zupełnie nowego wymiaru. Nastąpił powrót do dyskusji z końca poprzedniej kadencji Sejmu i początku obecnej, a dotyczącej projektu ustawy, która wymuszałaby obowiązek odnoszenia się do naszych wniosków de lege ferenda przez Radę Ministrów, która przygotowuje najwięcej propozycji zmian w prawie. To wcale nie oznacza, że nasze wnioski mają być obligatoryjnie akceptowane przez adresatów. Chodzi raczej o wymuszenie pewnego sprzężenia zwrotnego. Ustawa taka jest potrzebna, zwłaszcza że praktyka wskazuje, iż nie ma co liczyć na dobrowolną współpracę organów władzy publicznej z kontrolującą je instytucją. Chciałbym jednocześnie podkreślić, że przedstawiciele Izby biorą udział w pracach legislacyjnych w komisjach i podkomisjach sejmowych, zgłaszają uwagi i wnioski zarówno w sprawach poselskich inicjatyw ustawodawczych, jak i projektów rządowych - długo można o tym mówić. Wracając do pytania - uważam, że obecne mechanizmy współpracy należy zachować. Ale na pewno warto też stworzyć spójny system debaty nad wnioskami pokontrolnymi NIK...

- System, który pomoże w ograniczeniu inflacji prawa, bo tak chyba należy nazwać aktualny stan prawa w naszym kraju?

M. Sekuła - Nasze prawo jest nieprzejrzyste, niezrozumiałe i charakteryzuje się nadmiarem regulacji. Z kolei niejasne reguły stanowienia prawa umożliwiają tworzenie aktów prawnych w interesie grup nacisku, grup lobbystycznych. Moim zdaniem można mówić nawet o hiperinflacji prawa. Jeżeli tego procesu nie opanujemy, to nasze życie społeczne i państwowe będzie tak samo cierpiało jak życie gospodarcze wtedy, kiedy mieliśmy wysoką inflację pieniądza, kiedy pieniądz niewiele znaczył. A jeśli prawo niewiele znaczy, to do głosu dochodzą inne, nieformalne związki i powiązania. Czyli tworzy się klimat sprzyjający korupcji.

Rozmawiała Janina Kotłowska - Rudnik