Komisja sięga po czerwone kartki

Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) - czyli urząd sprawujący nadzór nad sektorem bankowym, rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym i emerytalnym - staje się coraz bardziej surowym sędzią. Dowody? W ostatnich miesiącach nałożyła ponad 10 mln zł kar na Murapol za naruszenie ustawy o ofercie publicznej, tyle samo na Alior Bank za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz 5 mln zł kary na Saturn TFI i cofnęła zezwolenie na wykonywanie działalności przez tę firmę. Więcej, rynek inwestycyjny zszokowało pokazanie czerwonej kartki, bez wcześniejszych ostrzeżeń, Vestor Domowi Maklerskiemu. Broker stracił licencję i musiał zapłacić 1,7 mln zł kary za naruszenia przy oferowaniu instrumentów finansowych w latach 2016-2017.

Jeśli spojrzymy na działalność KNF jako arbitra w szerszym horyzoncie, to również widać wyraźne zaostrzenie kursu. Od początku stycznia do końca września 2019 roku Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na instytucje finansowe kary w wysokości 51,34 mln zł. To o 77 proc. więcej, niż w całym 2018 roku, w którym kary wyniosły 29 mln zł.

Trend w zaostrzaniu kar widoczny jest wyraźnie od początku 2016 roku. KNF istnieje od 2006 roku i tylko raz przed 2016 rokiem, w roku 2013, kary były dwucyfrowe w ujęciu rocznym - sięgnęły 21,9 mln zł. W latach 2014-2015 KNF znów złagodniał.

W 2013 roku pojawiły się po raz pierwszy bardzo wysokie kary. Dom Inwestycyjny Platinum Capital dostał 5,72 mln zł kary Platinum Prestige Capital otrzymało 5,63 mln zł kary, a DM IDM musiał zapłacić 4 mln zł. Do roku 2013 najwyższą pojedynczą karą było 1 mln zł nałożone na GEM Global Yield Fund w listopadzie 2012 roku.

Na kolejne tak wysokie kary, jak w roku 2013, trzeba było czekać aż do listopada 2017 roku, gdy KNF cofnął pozwolenie na działalność firmie FinCrea Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych i nałożył na nią 5 mln zł kary. I to jest początek w pewnym sensie nowej, surowej polityki nadzoru, pilnującego porządku na polskim rynku finansowym. Od tamtego momentu nierzadko nakładane są kary w wysokości kilkuset tysięcy złotych.

I nikt, kto narusza przepisy nie może spać spokojnie. KNF zaczęła podchodzić bezpardonowo zarówno do banków (Raiffeisen otrzymał w sumie 6,5 mln zł kar we wrześniu 2018 roku, a Alior Bank w sumie 10 mln zł kar w sierpniu 2019 roku), jak i domów maklerskich (rekordowe do dziś 9,9 mln zł kary dla XTB w tym samym miesiącu, 2,5 mln zł kary i odebranie licencji Polskiemu Domowi Maklerskiemu w listopadzie 2018 roku). Nawet szacowny Powszechny Zakład Ubezpieczeń otrzymał 1,7 mln zł (marzec 2018).

Jak to zjawisko tłumaczy sam urząd KNF? - W najpoważniejszych sprawach kary były i są wysokie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w ostatnim czasie w ustawach sektorowych dotyczących rynku kapitałowego doszło do podwyższenia maksymalnych kar za niektóre naruszenia. KNF zawsze bierze pod uwagę m.in. skutki i wagę naruszeń - mówi Jacek Barszczewski, dyrektor Departamentu Komunikacji Społecznej UKNF.

Urząd podkreśla, że kary nie są jedynym i najważniejszym elementem mającym prowadzić do "uzdrowienia rynku". - Rynek musi też wiedzieć, że nadzorca czuwa i w razie stwierdzenia naruszeń prawa wyciągnięte zostaną stosowne konsekwencje. Dla rynku najważniejsze jest zaufanie, a zaufanie to budują też podmioty nadzorowane, poprzez rzetelność swojego działania. Organ nadzoru powinien wspierać te podmioty w prawidłowym działaniu, ale też konsekwentnie karać za stwierdzone nieprawidłowości. Należy podkreślić, że kary mają charakter prewencji ogólnej, czyli oddziałują nie tylko w indywidualnej sprawie, ale też na innych uczestników rynku - tłumaczy Barszczewski.

Warto podkreślić, że każda sankcja nakładana przez nadzór na instytucję jest upubliczniona, wraz z opisem wykroczenia, tak aby rynek mógł poznać przesłanki, jakimi kierowała się KNF przy nakładaniu kary. Nadzór chce w ten sposób edukować klientów instytucji finansowych, kształtować ich świadomość prawną. Te informacje można w łatwy sposób znaleźć na stronie internetowej KNF. - Ukarane podmioty kwestionują często publicznie ustalenia KNF oraz przebieg postępowania administracyjnego, pomijając przy tym często istotne dla sprawy, a niekorzystne dla siebie szczegóły - ostrzega Jacek Barszczewski.

Co ciekawe, mimo że od lat administracyjne kary pieniężne odgrywają dużą rolę jako narzędzie w kontekście przestrzegania obowiązujących przepisów prawa na rynku finansowym, to po raz pierwszy kompleksowa regulacja w zakresie zasad ich wymierzania pojawiła się wraz z nowelizacją KPA z dnia 7 kwietnia 2017 roku. - Nowelizacja ta ma zagwarantować jednolite standardy traktowania karanych podmiotów, w tym także podmiotów nadzorowanych przez KNF oraz zapewnić wymierzanie kar sprawiedliwych, racjonalnych i odpowiadających wadze popełnionego naruszenia. Przepisy KPA dotyczące wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych mają charakter ogólny, a ich stosowanie jest wyłączone wówczas, gdy dana kwestia jest unormowana odmiennie w określonych przepisach szczególnych - tłumaczy dyrektor Departamentu Komunikacji Społecznej UKNF.

Czy KNF stała się jednym z bardziej surowych nadzorców w Europie? Czy można w ogóle jakoś porównać postępowanie KNF z tym, jak zachowują się zagraniczne nadzory w zakresie nakładania kar na instytucje finansowe? Jest to niezmiernie trudne, jak mówi "Gazecie Bankowej" naukowiec siedzący w temacie, ale proszący o zachowanie anonimowości. - Proszę zauważyć, że np. kara 10 mln zł nałożona na instytucję finansową w Polsce może wydawać się wielka. Ale w porównaniu z karami nakładanymi za porównywalne wykroczenia w innych krajach może się jednak okazać nie tak wielką. Sęk w tym, że zawsze można znaleźć karę niższą, pewnie nie jedną, co niweczy przykład, bo należałoby odnaleźć obiektywny trend dotyczący jakiejś grupy deliktów, co jest w zasadzie niewykonalne. Nie można porównywać jeden do jednego walut, rynków oraz sytuacji występujących w różnych państwach, bo takie postępowanie jest obarczone dużym błędem - wskazuje naukowiec. - Sprawę dodatkowo gmatwają powiązania kapitałowe instytucji. Z tych powodów kara nawet 50 mln zł, choć niewyobrażalnie duża dla przeciętnego człowieka, dla średnich i dużych instytucji finansowych może być zauważalna, ale niezbyt dotkliwa. Czyli postępowanie nadzorów, ich surowość w zakresie kar, jest tak naprawdę kwestią subiektywnej oceny - konkluduje.

A jak całą sytuację odbierają uczestnicy rynku oraz przedstawiciele organizacji reprezentujących instytucje finansowe czy klientów i inwestorów? Generalnie można odnieść wrażenie, że większość cieszy się z obecności surowego sędziego na boisku. - Konieczność zmian w funkcjonowaniu nadzoru była podnoszona już wielokrotnie. Wypadki ostatnich kilkunastu miesięcy również to potwierdziły, zatem rynek we własnym interesie oczekiwał działań, które w sposób zdecydowany wpłyną na wykrywanie nieprawidłowości. Kara jest skuteczna, jeśli jest odpowiednio surowa i nieuchronna. Obawiać się jej mogą tylko ci, którzy nie działają zgodnie z prawem. Wiele mówiło się o rewitalizacji i wzmocnieniu rynku kapitałowego tak, by odgrywał należną mu rolę w funkcjonowaniu gospodarki. Nigdy nie ukrywaliśmy, że instytucje finansowe są w części odpowiedzialne za spadek zaufania do naszej branży, dlatego wspieramy wszelkie dążenia do eliminacji nieprawidłowości i przywrócenia wiarygodności oferowanym usługom - powiedział "Gazecie Bankowej" prof. Marcin Dyl, prezes zarządu Izby Zarządzających Funduszami i Aktywami (IZFiA).

Podobnie sądzi Waldemar Markiewicz, prezes Izby Domów Maklerskich (IDM). - Rynek kapitałowy jest tam, gdzie jest zaufanie. Tylko wiarygodne rynki kapitałowe pełnią swoją podstawową funkcję w gospodarce jaką jest finansowanie rozwoju przedsiębiorstw. Inwestor musi być więc chroniony przed nadużyciami. Dlatego działania uczestników rynku kapitałowego są wszędzie ściśle regulowane przez adekwatne przepisy prawa i samoregulacje. Ważne są jednak nie tylko właściwe przepisy, które precyzyjnie określają reguły gry na rynku, ale też egzekucja prawa, aby odpowiedzialni za nadużycia zostali niezwłocznie ukarani - przyznaje Markiewicz.

Rosnąca aktywność KNF cieszy również Jakuba Mościckiego, dyrektora generalnego Fundacji Trading Jam. - Nakładanie kar jest jednym z obowiązków nadzorcy i w uzasadnionych przypadkach powinno się oczywiście tak dziać - mówi przedstawiciel organizacji starającej się o ochronę interesów inwestorów indywidualnych.

Diabeł jednak tkwi w szczegółach. Rodzą się pytania o dotkliwość kar, czyli ich wysokość. - Proporcjonalność kary jest zawsze dyskusyjna. Kilka milionów złotych kary dla małego podmiotu może być bardzo dotkliwe, a nawet zaważyć na jego przyszłości. Dla porównania, maksymalna kara 10 mln zł dla dużej firmy czy banku to stosunkowo małe obciążenie - podkreśla Waldemar Markiewicz.

- Niestety, część kar może wydawać się arbitralna, co sprawia, że niektóre firmy mogą ograniczyć swoją działalność lub wycofać się z rynku regulowanego właśnie z uwagi na ryzyko otrzymania kary. Takie zjawisko sprawi, że polski rynek kapitałowy będzie dostępny wyłącznie dla największych i najsilniejszych, co znacznie ograniczy konkurencję i odbije się na konsumentach. Przez to polscy inwestorzy będą mieli mniej okazji inwestycyjnych - wskazuje z kolei Jakub Mościcki z Fundacji Trading Jam.

Powstaje też pytanie, czy za naruszenia prawa powinny być karane spółki giełdowe. Stowarzyszenie Inwestorów Indywidualnych (SII) wskazuje, że w pierwszej kolejności - szczególnie w przypadku firm giełdowych - konsekwencje powinni ponosić menedżerowie, a dopiero w drugiej kolejności spółki. - Przecież kary nakładane na spółki publiczne pośrednio uderzają w ich akcjonariuszy - alarmuje Piotr Cieślak, wiceprezes SII.

Dr Mirosław Kachniewski, prezes zarządu Stowarzyszenia Emitentów Giełdowych, podnosi temat kary nałożonej na spółkę Murapol. - Trudno mi znaleźć uzasadnienie dla tej wysokości sankcji. Ja jestem raczej zwolennikiem natychmiastowego nakładania małych kar, aby uczestnicy rynku wiedzieli, że nadzór czuwa i że dane działania nie są akceptowane. Sankcje na poziomie zbliżonym do maksymalnego powinny być stosowane w szczególnych przypadkach: recydywy, istotnej szkody dla rynku, czy braku współpracy z nadzorem. Tym bardziej, że sankcje te płacone są przecież z pieniędzy inwestorów - podkreśla Kachniewski. - Uważam, że dużo lepszą formą nadzoru byłoby nakładanie symbolicznych sankcji wskazujących jednoznacznie na naruszenie prawa, a następnie wspieranie przez nadzorcę inwestorów w pozwach wobec podmiotów naruszających przepisy prawa. W ten sposób inwestorzy mogliby uzyskać realnie zadośćuczynienie, nie zaś gorzką satysfakcję, za którą płacą własnymi pieniędzmi - dodaje.

Na jeszcze inny palący problem - braku faktycznej dwuinstancyjności postępowań administracyjnych, w ramach których KNF karze uczestników rynku - zwraca uwagę Waldemar Markiewicz. - Odwołania od decyzji KNF rozpatruje... sam nadzór. Można odwołać się do sądu administracyjnego, ale ten zajmuje się wyłącznie formalnymi aspektami decyzji KNF, nie zaś meritum. Rozwiązaniem tego problemu może być powołanie wyspecjalizowanego sądu. O takie zmiany Izba Domów Maklerskich postuluje od kilku lat. I cieszymy się, że powołanie sądu zostało ujęte w Strategii Rozwoju Rynku Kapitałowego. Na pewno sąd rynku kapitałowego powinien rozpatrywać odwołania od uchwał KNF i to nie tylko w takiej formie, jak robią to sądy administracyjne, ale powinien mieć też możliwość zmiany meritum rozstrzygnięcia - przekonuje prezes IDM.

Piotr Cieślak z SII wskazuje, że kary to nie powinno być jedyne remedium na problemy ochrony interesu uczestników rynku kapitałowego. - Aby problemów i przestępstw na rynku było mniej, niezbędna jest przede wszystkim aktywniejsza postawa zarówno samych uczestników rynku, ale także w szczególności aktywniejsza postawa prewencyjna Komisji Nadzoru Finansowego. Rynek kapitałowy większą korzyść odniósłby z zapobieżenia określonych naruszeń, aniżeli z samej kary nałożonej post factum, po tym jak inwestorzy ponieśli już szkodę - uważa Cieślak.

- Wierzymy, że nadzór działa profesjonalnie, a nakładane sankcje administracyjne mają mocne uzasadnienie. Wierzymy również, że intensywność ich nakładania będzie z czasem coraz mniejsza i dojdzie do oczyszczenia rynku, który stanie się nowoczesny i transparentny - podsumowuje prof. Dyl, szef IZFiA. Oby.

Piotr Rosik

Biznes INTERIA.PL na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze