Krótki rys liberalizacji rynku gazu ziemnego w RP

- Początek lat 90. to okres, kiedy ceny gazu w Polsce były ustalane przez Ministerstwo Finansów (podobnie jak ceny energii elektrycznej, ciepła czy benzyny). Ministerstwo starało się z jednej strony pokrywać koszty, jakie ponosiło PGNiG w związku ze sprzedażą gazu, a z drugiej regulować ceny w taki sposób, aby były one najmniej odczuwane dla ludności i w jak najmniejszym stopniu wpływały na inflację. W podobny sposób regulowano ceny węgla kamiennego. Jednakże ze względu na fakt, że ceny gazu ziemnego były w o wiele większym stopniu zależne od cen ropy naftowej i produktów ropopochodnych oraz kursu dolara amerykańskiego w stosunku do złotego, ulegały one większym i częstszym zmianom niż ceny węgla.

Pierwsze próby (zrobione przez PGNiG) różnicowania cennika - jeżeli chodzi o wielkość konsumpcji i jej sezonowość (niższe taryfy w sezonie wiosenno-letnim) - podjęto wiosną 1993 r. Po podpisaniu umów związanych z kontraktem jamalskim i prognozowanym wzrostem popytu na gaz ziemny rozpoczęły się w Polsce wielkie gazowe inwestycje i stworzono (na tyle, na ile było to możliwe) rynek gazu ziemnego. W połowie 1996 r. minister przemysłu, Klemens Ścierski, wskazywał na konieczność zainwestowania przez gazownictwo do końca 2010 r. 29 mld zł oraz konieczność dokonania "znaczących podwyżek cen gazu". Jak wówczas przekonywał posłów, gaz musi zdrożeć, ale w 1996 r. i 1997 r. (zapewne ze względu na rok wyborczy) gwałtownych podwyżek nie będzie. To stwierdzenie o konieczności podwyżek ale "jeszcze nie teraz" jest powtarzane przez wszystkie kolejne ekipy rządowe aż do dnia dzisiejszego. "Obecne ceny gazu nie pokrywają nawet kosztów dystrybucji" - przekonywał posłów min. Ścierski. Liberalizacji rynku nie pomagała także klauzula zakazu reeksportu (tzw. klauzula przeznaczenia) rosyjskiego gazu zapisana w kontrakcie jamalskim .

Od drugiej połowy lat 90. w Polsce zaczęła pojawiać się powoli konkurencja ze strony spółek niemieckich, oferujących nie tylko gazyfikację określonych gmin i powiatów, ale także świadczenie innych usług o charakterze komunalnym. 30 marca 1999 r. pierwszy list intencyjny na usługi komunalne podpisały gminy powiatu świdnickiego z przedstawicielami niemieckiej firmy EWE. Niemcy mieli zająć się m.in. zaopatrzeniem gmin w gaz i energię elektryczną.

Dwa miesiące później niemiecka firma utworzyła w Międzyrzeczem w Lubuskiem spółkę Media Międzyrzecz. Nowy podmiot miał własnym gazociągiem dostarczyć gaz mieszkańcom gminy. Dla wielu samorządów (głównie pochodzących z polsko-niemieckiego pasa przygranicznego) współpraca taka była jedyną drogą do gazyfikacji, reelektryfikacji oraz budowy wodociągów. W 1999 r. ponad 20 gmin zachodniej Polski zgłosiło chęć przystąpienia do spółki polsko-niemieckiej pod nazwą "Media Odra-Warta". Firma EWE chciała docelowo budować sieci gazowe i wodne w całej zachodniej i południowo-wschodniej Polsce. Samorządy połączone w związek gmin miały 51 proc. udziałów w spółce, zaś EWE 49 proc.

W grę wchodziło zaopatrywanie ludności w gaz ziemny, energię elektryczną, ciepło i wodę. W zamyśle spółki joint venture zarabiać miały na pośrednictwie między ogólnopolskimi dostawcami energii a odbiorcami ostatecznymi. Pieniądze miały pochodzić ze środków własnych, funduszy UE i kredytów. Ponadto zyskiem dla gmin było to, że stawałyby się (współ)właścicielami wybudowanej infrastruktury. Ówczesne prawo stanowiło, że nawet jeśli jakiś samorząd za własne pieniądze wybuduje gazociąg, musi go bezpłatnie przekazać pod opiekę miejscowego zakładu gazowniczego (PGNiG). Z biegiem lat na rynek weszli inni dystrybutorzy gazu, tacy jak: KRI czy CP Energia. Jednak ponad 90 proc. gazu w 2010 r. sprzedawało PGNiG, a jedyną alternatywną siecią dystrybucyjną w stosunku do PGNiG dysponuje niemiecka EWE.

Na początku 2000 r. Ministerstwo Skarbu Państwa przedstawiło program restrukturyzacji i prywatyzacji PGNiG, którego celem była taka zmiana struktury organizacyjnej i własnościowej spółki, aby mogło dojść do liberalizacji rynku gazu w RP. Zakładał on m.in. podział PGNiG na: górnictwo, które zajmowałoby się poszukiwaniami i wydobyciem gazu oraz gazownictwo, czyli eksploatacja dużych gazociągów przesyłowych - tu ma działać jedna spółka. Miała być właścicielem największych gazociągów (wysokiego ciśnienia) i odpowiadać za magazynowanie gazu.

Z gazociągów tej firmy odpłatnie mogłyby korzystać tzw. spółki dystrybucyjne (docierające bezpośrednio do odbiorców). Spółki dystrybucyjne kupowałyby gaz "na rynku", czyli od PGNiG lub innych dostawców. Ministerstwo nie planowało prywatyzacji tej firmy ze względów strategicznych, gdyż miałaby ona odpowiadać za ciągłość dostaw gazu, rezerwy strategiczne i zakupy zagraniczne. Pozostałe aktywa PGNiG, w tym 24 zakłady gazownicze, miały zostać sprywatyzowane. Przedstawiona przez MSP koncepcja restrukturyzacji i prywatyzacji PGNiG miałaby na celu wprowadzenie zliberalizowanego rynku gazu ziemnego.

Następny rząd (SLD-PSL) zmienił koncepcję i w efekcie z PGNiG została wyodrębniona spółka, będąca operatorem gazociągów przesyłowych - Gaz-System, który na równych dla wszystkich zasadach ma umożliwiać dostęp do sieci gazowniczej. Obecnie Gaz-System, dodatkowo budujący terminal LNG w Świnoujściu, staje się w samoistny sposób swego rodzaju gwarantem, nie tylko bezpieczeństwa dostaw gazu, ale także rozwoju konkurencji na rynku gazu od strony infrastrukturalnej. O wiele ważniejszą kwestią pozostawała sprawa kształtowania taryf za gaz ziemny, usługę przesyłu, usługę dystrybucji czy usługę magazynowania gazu ziemnego. Pod koniec grudnia 2000 r. wicepremier i minister gospodarki Janusz Steinhoff zapowiadał pełne urynkowienie cen gazu za dwa, trzy lata. To oznaczało coroczne podwyżki. Kilka tygodni wcześniej szef PGNiG - Andrzej Lipko powiedział, że aby ceny były faktycznie urynkowione, odbiorcy indywidualni powinni płacić za gaz o 40-60 proc. więcej niż obecnie.

Pomimo przyjęcia w 2003 r. dyrektywy UE o liberalizacji rynku gazu ziemnego, w Polsce właściwie nic w ciągu 2,5 roku się nie zmieniło. Nie zostały przygotowane żadne akty prawne, w sposób realny nie robiono niczego, jeżeli chodzi o zapewnienie nowych, niezależnych od Rosji dostaw gazu. Subsydiowanie skrośne, jak było polską rzeczywistością, tak nią pozostawało i nawet nie bardzo było wiadomo, kiedy i w jaki sposób ten stan rzeczy ulegnie zmianie. W drugiej połowie 2005 r. najwięksi odbiorcy mieli już, wg dyrektywy gazowej, możliwość wyboru dostawcy gazu.

W listopadzie 2005 r. w Polsce powstała spółka Emfesz Polska (spółka zależna od Emfesz Hungary, która to z kolei jest spółką zależną od Mabofi Holging na Cyprze, składająca oferty zakupu gazu kilku dużym, polskim odbiorcom gazu ziemnego, tym do których zostało wysłane pismo PGNiG). 27 marca 2006 r. Emfesz podpisał umowę do 2008 r. o dostawach gazu, kształtujących się na poziomie 150 mln m3 surowca rocznie, do Zakładów Azotowych w Puławach, największego odbiorcy gazu w Polsce, zużywającego około 7 proc. całego krajowego zapotrzebowania na gaz. Emfesz jednocześnie zapowiadał, że w 2006 r. chce sprzedać w Polsce 0,5 mld m3 gazu. Cena oferowana przez Emfesz była o około 1 proc. niższa niż cena PGNiG. Różnica pomiędzy Emfesz a PGNiG polega na tym, że PGNiG musi dopłacać do małych odbiorców (taryfy socjalne) a Emfesz nie, a także, że Emfesz oferuje gaz w tzw. bazie, czyli przez cały rok każdego dnia dostarcza tę samą ilość gazu.

Co za tym idzie, w odróżnieniu od PGNiG, nie obciążają go koszty magazynowania surowca. Na tym polega asymetria w działaniu tych dwóch spółek od strony finansowej. Tym samym nie może być równych warunków dla wszystkich uczestników gry rynkowej.

Emfesz przedstawiał się jako podmiot, który zdywersyfikuje i zliberalizuje polski rynek. Podbój polskiego rynku węgierskiej (cypryjskiej) spółce ułatwić miał RosUkrEnergo (RUE), w której Gazprom posiadał 50 proc. udziałów. Emfesz podpisał wcześniej z nią kontrakt na zakupy gazu do 2015 r. i mienił się jako "regionalny partner" RUE. Dzięki kontraktowi z RUE, Emfesz dostarczało prawie jedną piątą gazu zużytego na Węgrzech w latach 2005 - 2008. W warunkach prawnych i infrastrukturalnych początku roku 2006 r. jedyna liberalizacja, jaka mogła się dokonać, to zamiana dostawcy przez danego odbiorcę gazu z PGNiG, dostarczającego gaz rosyjski - na innego afiliowanego przez Gazprom dostawcę.

Po drugie, dokonywać mogła się na de facto nierynkowych zasadach, gdyż PGNiG musiało obsługiwać "odbiorców socjalnych" oraz posiadać magazyny gazu, za które faktycznie według wówczas prowadzonej przez URE polityki taryfowej, nie był wynagradzany. (Pseudo)liberalizacja została powstrzymana, gdyż Sejm uchwalił w lutym 2007 r. "ustawę o zapasach", nakładającą obowiązek tworzenia na terenie RP przez importerów obowiązkowych zapasów gazu. A że magazyny posiadało tylko PGNiG, więc ten fakt zablokował możliwość wchodzenia na rynek innych dostawców. Przez kolejne 4 lata sprawa liberalizacji rynku gazu niewiele posunęła się do przodu, gdyż żaden z polityków nie chciał zmierzyć się ze świadomością konieczności zakomunikowania swoim wyborcom, że będzie drożej. Niestety pewne działania są już na nas wymuszane powoli przez Komisję Europejską, a my zamiast posiadać spójny plan, podejmujemy działania: po pierwsze reaktywne; a po drugie nieprzemyślane (np. sprawa nowelizacji ustawy o zapasach, zezwalająca na magazynowanie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego poza granicami RP lub w ogóle zezwalająca na ich nie tworzenie).

Do systemu rynkowego wyznaczania cen gazu ziemnego lub też zbliżonego do rynkowego można dochodzić różnymi ścieżkami. Nie wchodząc w szczegółowe dywagacje - dojście do punktu docelowego można opisać dwoma głównymi modelami. Pierwszy, to taki w którym uwalniamy ceny gazu i w odpowiedni sposób liczymy koszty jego przesyłu, dystrybucji i magazynowania, co powoduje dość szybkie, skokowe podwyżki dla tzw. taryf socjalnych (taryfy W-1, W-2, W-3). Jednakże należy liczyć się w takim przypadku z silnym oporem ze strony rządzących (rząd) i URE, gdyż będą musieli liczyć się ze spadkiem popularności oraz z koniecznością wyasygnowania stosownych środków na różnego rodzaju dodatki socjalne, związane ze zwiększeniem kosztów utrzymania części rodzin, a wydatki takie to jest jedna z ostatnich rzeczy, o jakich chciałby słyszeć minister finansów.

Tak więc ten wariant będzie w praktyce zdecydowanie trudniejszy do przeprowadzenia (jeżeli w ogóle możliwy). Drugi wariant ma charakter stopniowy, zakłada on zmienienie i uszczelnienie obecnie obowiązującego systemu taryf "socjalnych" w taki sposób, aby stały się one możliwie bliskie pewnym, tak naprawdę socjalnym założeniom - bliskie co oczywiście nie oznacza tożsame lub odpowiadające rzeczywistości.

W czym rzecz? Taryfa W-1, to konsumpcja roczna gazu ziemnego do 300 m3, co w założeniu ma odpowiadać gospodarstwom domowym, korzystającym z kuchenki gazowej; taryfa W-2, to konsumpcja roczna od 301 do 1200 m3 (gospodarstwa domowe posiadające kuchenkę i termę gazową do podgrzewania ciepłej wody użytkowej); taryfa W-3, to ci odbiorcy, którzy posiadają kuchenkę, podgrzewają ciepłą wodę użytkową (c.w.u.) oraz centralne ogrzewanie (c.o.) w swoich domach/mieszkaniach i konsumują rocznie od 1201 do 8000 m3 gazu ziemnego. Taryfa W-1 obejmuje część osób, które używają kuchni gazowej i termy (i udaje im się mieścić w 300 m3 rocznie), natomiast taryfa W-2 skupia część osób, które używają gazu do podgrzewania posiłków (c.w.u i c.o.) Taryfa W-3 - ze swoimi ogromnymi widełkami - ma niewiele wspólnego z czymś, co można nazwać odbiorcą socjalnym. Do W-3 wchodzą nie tylko osoby ogrzewające swoje domy, ale także małe firmy (cała masa niedużych sklepów czy niedużych zakładów produkcyjno-usługowych - tak mniej więcej do 400 m3 powierzchni).

Powstaje pytanie - czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą także powinny być objęte taryfą "socjalną"? Czy osoby zużywające 4 tys. m3 lub więcej, ale mniej niż 8 tys. (dom 350 m2 z podgrzewanym w lato basenem), czyli wchodzące w taryfę W-3 ("socjalną") - powinny być objęte taką taryfą? Moim zdaniem, nie. Dlaczego PGNiG i URE, w ramach pewnej ścieżki dojścia do cen (nazwijmy je sobie umownie rynkowymi), nie zweryfikują sposobu ustanawiania grup taryfowych? Narzędzia - przynajmniej częściowo - są właśnie po stronie PGNiG, gdyż jak można podejrzewać URE nie będzie bronił, jak niepodległości, podwyżki cen gazu dla prowadzącego działalność gospodarczą sklepu, argumentując, że jest to "odbiorca wrażliwy".

Przecież można na początek wszystkie podmioty gospodarcze wypchnąć z "taryf socjalnych", można także zmienić widełki, przykładowo: dla W-1 do 180 m3 konsumpcji rocznej; W-2 od 181 do 800 m3; taryfa W-3 od 801 do 2500 (może 3000) m3 konsumpcji rocznej - przecież "biedni" ludzie nie konsumują więcej gazu niż 3000 m3 (to oznacza, że muszą mieć domy jednorodzinne i płacić za gaz co najmniej 7000 zł rocznie). To mógłby być pierwszy krok, następne kroki oznaczałyby stopniowe odchodzenie w taryfach "socjalnych" od subsydiowania skrośnego z pewną 2, 3 może 4 letnią ścieżką dojścia do stanu uważanego za pożądany.

Aleksander Zawisza

autor jest ekspertem Instytutu Jagiellońskiego ds. bezpieczeństwa energetycznego i rynku paliw